II SA/Wr 601/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA - Anna Moskała Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 17 września czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zapewnienia bieżącej wody zimnej i ciepłej w kiosku spożywczo-przemysłowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 10 zł (słownie : dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. 1 UZASADNIENIE r Decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] Nr [...] - zobowiązano J. P. do usunięcia w terminie do dnia [...] stwierdzonych uchybień sanitarnych w kiosku spożywczo-przemysłowym w R. W. , w tym w pkt 1 decyzji - do zapewnienia wystarczającej ilości bieżącej wody zimnej i ciepłej zdatnej do picia i na potrzeby gospodarcze w kiosku. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. Ś., działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją o numerze [...] zmienił za zgodą strony - J. P. - wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zawartego w pkt 1 i jako nowy termin ustanowił dzień 28 lutego 2002 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania od decyzji z dnia [...] , w treści którego strona podniosła ,iż jej zdaniem "decyzja wydana na postawie przepisu art. 155 Kpa jest nieporozumieniem" - D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu 5 lutego 2002 r. decyzją Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przytoczył , iż decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] Nr [...] strona została zobowiązana do usunięcia uchybień sanitarnych w kiosku spożywczo-przemysłowym w R. W., stwierdzonych w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] nr [...]. Ze względu na zdrowie ludzkie, uchybienia, o których mowa w decyzji winny być bezwzględnie usunięte. Przeprowadzona rekontrola do decyzji w dniu [...] (o czym mowa w protokole kontroli sanitarnej nr [...]) wykazała wykonanie części obowiązków wymienionych w decyzji, natomiast strona nie zapewniła wystarczającej ilości wody bieżącej zimnej i ciepłej zdatnej do picia i na potrzeby gospodarcze (punkt 1 decyzji). Jak dalej podniósł organ odwoławczy - Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. Ś. uwzględnił wniosek strony zawarty w piśmie z dnia [...], w którym J. P. zobowiązała się wykonać odpowiednią kanalizację wodno-ściekową do dnia [...]. Organ pierwszej instancji wydał zatem decyzję przedłużającą termin wykonania punktu 1 decyzji do daty wskazanej przez stronę. Bezspornym jest więc fakt, zdaniem organu odwoławczego, że to strona określiła ponowny termin wykonania obowiązku, a organ pierwszej instancji przychylił się tylko do jej wniosku. Z tego względu zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. Sygn. akt 3 II SA/Wr 601/02 2 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu J. P. zarzuciła naruszenie art. 19, art. 35 § 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej, podnosząc , że w dniu 31 grudnia 2001 r. złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Ś. z dnia [...] Nr [...], ponieważ decyzja ta nie dotyczyła decyzji ostatecznej, strona nie nabyła praw ani nie wyrażała zgody. Tym samym w ocenie strony skarżącej - skarga na decyzję zapadłą w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania jest zasadna. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi wskazując , że organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy, gdyż rozstrzygnięcie podjęte w I instancji było korzystne dla strony skarżącej i nastąpiło zgodnie z jej wnioskiem. Nie przecząc okoliczności powołania przez organ pierwszej instancji w decyzji wadliwej podstawy prawnej (tzn. art. 155 Kpa) strona przeciwna podkreśliła , iż nie miało to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego, którego strona nie kwestionowała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą , przy czym jak wynika z brzmienia art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał , że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem bezsprzecznie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. W niniejszej sprawie bowiem orzekające organy podstawę prawną wydanych decyzji oparły na normie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.), gdy tryb objęty tą regulacją prawną przewidziany jest wyłącznie dla decyzji Sygn. akt 3 11 SA/Wr 601/02 3 ostatecznych , czyli takich , od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ( art. 16 § 1 Kpa). W świetle art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo , może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej , który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia , jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wprost z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że organ administracji nie jest władny do zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji nieostatecznych, tj. takich od których wniesiono odwołanie lub termin do jego wniesienia jeszcze nie upłynął. Orzeczenie w trybie art. 155 Kpa o zmianie decyzji nieostatecznej podlega kwalifikacji jako rażące naruszenie tego przepisu skutkując stwierdzeniem nieważności tak podjętej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W przedmiotowej sprawie, co jest niesporne, zobowiązująca stronę skarżącą do usunięcia uchybień sanitarnych - w terminie do dnia 30 listopada 2001 r. - decyzja organu pierwszej instancji z [...] o numerze [...] nie była jeszcze ostateczna w dacie podjęcia przez tenże organ na mocy art. 155 Kpa decyzji zmieniającej ją w części dotyczącej określenia terminu - wskutek wniesionego w dniu 4 grudnia 2001 r. odwołania, nazwanego przez stronę skarżącą,, żądaniem uzupełnienia decyzji". Odwołanie to zostało rozpatrzone przez organ drugiej instancji dopiero [...]. Notabene już pismo strony skarżącej z dnia 28 listopada 2001r. zatytułowane jako "wniosek przedsiębiorcy" , w którym między innymi skarżąca wnosiła cyt. "o zezwolenie na następujące odstępstwa,, wskazując między innymi na konieczność przedłużenia terminu wykonania obowiązku doprowadzenia wody bieżącej do dnia 28 lutego 2002 r. winno było zostać uznane za odwołanie , ponieważ zawiera (także w dalszej części pisma) w istocie zarzuty skierowane przeciwko osnowie decyzji, podważając treść podjętego przez organ całego rozstrzygnięcia, nie tylko zresztą w kwestii przedmiotowego terminu. Nie mogło zatem to pismo stanowić żadnej podstawy do formułowania przez organy konkluzji , że stanowi ono wyłącznie przejaw zgody strony skarżącej na odmienne ustalenie okresu , w którym ma ona zrealizować obowiązki wynikłe z decyzji organu z 22 listopada 2001 r. W kontekście wywodów strony przeciwnej zawartych w odpowiedzi na skargę należy nadto zauważyć, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia ( art. 110 Kpa), zaś wniesienie odwołania przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ drugiej instancji, wyjąwszy przypadek, o którym stanowi art. 132 § 1 Kpa, tzn. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony postępowania , a organ administracji publicznej , który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wówczas wydać nową decyzję , w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis art. 132 § 1 Kpa wyklucza wszakże sytuację częściowego tylko uwzględnienia żądań odwołania . Skoro zatem , jak wnosić należy ze sformułowań odwołania od pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji ( z dnia 22 listopada 2001 r.) - Sygn. akt 3 II SA/Wr 601/02 4 strona skarżąca podważała podstawy faktyczne i prawne wydanej decyzji co do pełnego zakresu rozstrzygnięcia , a nie tylko w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych powinności - organ pierwszej instancji nie miał również kompetencji do zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 13ZS 1 Kpa, jak zdaje się błędnie sugerować strona przeciwna podnosząc, iż wprawdzie powołano wadliwą podstawę prawną jednakże jej zdaniem nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego , którego strona rzekomo nie kwestionowała. Na tle stanu faktycznego i prawnego mniejszej sprawy - jedynie organ odwoławczy mógł dokonać stosownego przedłużenia terminu wykonania nałożonych omawianą decyzją obowiązków w ramach posiadanych kompetencji reformacyjno-merytorycznych, uchylając zaskarżoną decyzję w tej części i określając nowy termin - zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2) Kpa. W powyższym świetle, zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwsze] instancji obarczone są wadą obligującą Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do ich eliminacji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, jak orzeczono w pkt I wyroku. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika , że organ pierwszej instancji w dniu 18 grudnia 2001 r. wydał również decyzję - o numerze [...], obciążając po raz kolejny skarżącą w terminie do dnia 28 lutego 2002 r. obowiązkiem , jak sformułowano - zapewnienia prawidłowych warunków do mycia rąk w kiosku spożywczym, wskutek stwierdzonego podczas rekontroli do opisanej wyżej decyzji z [...] braku wykonania zaleceń organu w tym względzie. Bez wątpienia jest to decyzja podjęta w zakresie tożsamym podmiotowo i przedmiotowo , już uprzednio rozstrzygniętym decyzją ( nieostateczną) tego organu z dnia [...] w pkt 1 , stanowiąc rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, niedopuszczalne jest bowiem ponowne orzekanie w tej samej sprawie, rozstrzygniętej inną decyzją. Godzi się zauważyć, iż niewykonanie przez skarżącą obowiązków określonych wymienioną decyzją w związku z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności stosownie do brzmienia art. 108 § 1 w zw. z art. 130 § 3 pkt 1 Kpa, jak uczyniono, skutkować w takim przypadku może jedynie przystąpieniem przez organ do czynności egzekucyjnych według reguł i w trybie przepisanym ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. w ówczesnym stanie prawnym - Dz. U. z 200Ir. Nr 36 poz. 161 ze zmianami ), nie zaś do powielania w sprawie orzeczeń merytorycznych , co jest działaniem nie mieszczącym się w żadnych normach postępowania. W tym stanie rzeczy także i wobec tej decyzji - pozostającej w granicach sprawy objętej przedmiotową skargą - na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec o stwierdzeniu nieważności, jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II i III wyroku znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 i art. 152 tej ustawy.