II SA/Wr 601/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasto O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2024 r., nr SKO 4121.115.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Ł. G. (dalej: inwestor) w dniu 21 marca 2023 r. wystąpił do Burmistrza O. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Decyzją z dnia 9 maja 2024 r. Burmistrz O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) decyzją kasacyjną z dnia 26 czerwca 2024 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 13 sierpnia 2024 r. Burmistrz O. działając w imieniu Gminy Miasto O. wniósł sprzeciw od decyzji SKO z dnia 26 czerwca 2024 r. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie natomiast do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 50 § 1 oraz 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli jego wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, tj. niewymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. Do grupy przyczyn, o którym mowa w tym przepisie należą okoliczności skutkujące tym, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być prowadzone, co obejmuje przypadki wniesienia skargi przez nieuprawniony podmiot, tj. taki, który nie posiada legitymacji skargowej. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw wniósł Burmistrz O. w imieniu Gminy Miasto O., a zatem organ który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji i którego rozstrzygnięcia dotyczy wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzja kasacyjna. Skoro zaś z przepisu wynika, że sprzeciw może zostać wniesiony wyłącznie przez stronę, to wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika zatem jasno, rozdział roli strony postępowania i organu je prowadzącego. Wobec tego nie można uznać, że organ wydający rozstrzygnięcie w pierwszej instancji jest jednocześnie stroną postępowania, co wiąże się bezpośrednio z uprawnieniem do wniesienia skargi. Skuteczne rozpoznanie sprzeciwu powinno poprzedzać ustalenie jej dopuszczalności. Skarga może być bowiem niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych (gdy wniósł ją podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej przed sądem administracyjnym) oraz przedmiotowych (gdy brak jest właściwości sądu administracyjnego). W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że w przypadku, gdy skarga (albo sprzeciw) pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, powinna być odrzucona. Chodzi tu o taki podmiot, odnośnie którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, a także wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, pub. CBOSA). W świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać zatem należy, że przyznanie legitymacji skargowej stronie skarżącej w sprawie niniejszej stanowiłoby przyznanie organowi administracji publicznej możliwości występowania w dwóch rolach – tego organu oraz strony postępowania sądowoadministracyjnego, co jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że wyżej przedstawiony pogląd zbieżny jest z tezami zaprezentowanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego, a więc możliwość składania przez ten organ skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08). Wobec powyższego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji postanowienia. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.