II SA/Wr 602/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) uchylił decyzję pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej na czterech osiedlach mieszkalnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak podał w uzasadnieniu, postępowanie zostało wszczęte po stwierdzeniu przez właściwy organ decyzją z 2003 r. nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. udzielającej adresatowi określonemu jako Urząd Miasta i Gminy pozwolenia na budowę tej kanalizacji. Przyczyną nieważności było skierowanie decyzji do niestrony i naruszenie art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r. Organ pierwszej instancji bezskutecznie poszukiwał dokumentacji budowy. Jednak istnienie pozwolenia na budowę pozwalało na ocenę, że inwestycja powstała legalnie. Wobec braku samowoli budowlanej należało postępowanie umorzyć. Według organu postępowanie prowadzone było w sprawie stosowania art. 50-51 p.b., nie zaś 48 p.b. (por. wyrok II OSK 2049/10), jak domagał się skarżący. Organ omówił treść i przesłanki stosowania art. 51 p.b. W ocenie organu pierwsza instancja naruszyła art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Argumentacja zawarta w decyzji pierwszej instancji dowodziła tych uchybień procesowych, bowiem stan własności nieruchomości, na których znajduje się kanalizacja, brak przepisów regulujących powstanie linii i możność domagania się wynagrodzenia za służebność przesyłu, to okoliczności nieistotne w sprawie. W pierwszej instancji nie badano zgodności inwestycji z aktualnymi planami miejscowymi dla terenu inwestycji, chociaż ustalono jaki plan obowiązuje. Kolejnym uchybieniem było więc naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego stosowanie art. 105 k.p.a było przedwczesne, co uzasadniało stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji co do istoty sprawy. Do sprzeciwu skarżący dołączył pismo organu nadzoru, udzielające organowi pierwszej instancji informacji, że z posiadanych akt pozwolenia na budowę nie wynika, aby inwestor poinformował o rozpoczęciu prac budowlanych (informacja z 2004 r. dotycząca pozwolenia z 1994 r.). Skarżący opisał przewlekłość organów w nin. sprawie. W ocenie skarżącego istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki kanalizacji kablowej. Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji, wyrażonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) przesłanki te zachodzą, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei organ przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia powinien wskazać organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie sądowe ma zatem charakter uproszczony i ograniczony do oceny prawidłowego stosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Stosowanie to jest prawidłowe, gdy organ wykaże w uzasadnieniu decyzji, że w ramach zebranego dotychczas materiału procesowego lub po jego uzupełnieniu na podstawie art. 136 k.p.a., nie jest w stanie bez naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wydać innej decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., a ponadto gdy organ konkretnie opisze okoliczności wymagane do rozważenia przez organ pierwszej instancji, w tym okoliczności wymagające ponowienia lub uzupełnienia dowodów, wyjaśnienia strony podmiotowej sprawy itp. Decyzję kasatoryjną traktuje się bowiem jako wyjątkową formę rozstrzygania przez organ odwoławczy, z której wydania powinien się wytłumaczyć. Wykazać więc, że wydanie innej decyzji było niemożliwe. Decyzja odwoławcza nie spełniająca tych wymogów narusza w sposób istotny art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. (patrz wyroki II OSK 2409/14, I OSK 904/10, II OSK 3001/17, III SA/Po 806/17, II SA/Gl 1140/17, II SA/Gd 677/17, II SA/Gl 1168/17). Skoro jednak procedura służy stosowaniu prawa materialnego, to niekiedy mogą powstać wątpliwości, czy w postępowaniu sądowym po sprzeciwie wykluczone są jakiekolwiek rozważania prawnomaterialne sądu, o ile nawet nie stanowią wiążących ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.), których wyrażania przy kontroli stosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy się wystrzegać. Niewątpliwie z kolei sąd powinien wykazać, że dostrzeżone uchybienia procesowe organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnie trzeba stwierdzić, że przy pisaniu uzasadnienia jakiejkolwiek decyzji dany organ powinien przyjąć założenie, że jego czytelnik nie zna okoliczności sprawy i właśnie z uzasadnienia ma się dowiedzieć w sposób pełny, co było przedmiotem postępowania, jakie okoliczności faktyczne ustalono, jakie okoliczności sprawy były sporne lub kontrowersyjne i jak zostały ocenione przez ten organ, a w końcu jakie były zagadnienia prawne sprawy i dlaczego zostały w określony sposób rozstrzygnięte. Z zaskarżonej decyzji niewiele wynika. Z części wstępnej uzasadnienia kompletnie nie wynika w jakiej sprawie było prowadzone postępowanie w pierwszej instancji i dlaczego zostało umorzone. Organ wskazał jedynie, że jak ustalono góra kanalizacji jest posadowiona na głębokości 1 metra, w związku z powyższym umorzono postępowanie. Kolejno organ z faktu, że pozwolenie na budowę wydano w 1994 r. i do stwierdzenia jego nieważności stosowano prawo budowlane z 1974 r. wysuwa wniosek, że w nin. sprawie nie znajduje zastosowania art. 48 p.b. Na tej podstawie organ twierdzi, że w pierwszej instancji rozpatrywano sprawę stosowania art. 50-51 p.b., o których stosowanie skarżący nie wnosił. Kolejno organ podał, jakie okoliczności faktyczne mają istotne znaczenie dla stosowania art. 51 p.b. oraz wymienił okoliczności istotne dla organu pierwszej instancji, które organ uznał za nieistotne. Jednak organ nie podał, czy materiał sprawy zawiera ustalenia w zakresie okoliczności istotnych. Nie wskazał na potrzebę wyjaśnienia którejkolwiek z tych okoliczności. Jako przyczynę uchylenia i przekazania organ wymienił brak oceny prawnomaterialnej inwestycji na podstawie planu miejscowego, a konkretnie, czy ułożenie kanalizacji kablowej na osiedlu mieszkaniowym jest zgodne z przeznaczeniem terenu. W ocenie organu oznaczało to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w pierwszej instancji. W ocenie Sądu z reguły wadliwe uzasadnienie decyzji pierwszej instancji nie powinno wywołać jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro to powinnością organu jest napisanie prawidłowego uzasadnienia, co oczywiście uzależnione jest od istnienia w aktach sprawy materiału procesowego to umożliwiającego. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika więc wcale, w jakim zakresie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy. Nie należy wymagać od sądu, aby działając za organ szczegółowo zapoznał się z aktami sprawy, przedstawił zawarte w nich ustalenia i rozważał ich przydatność lub zupełność do określonego załatwienia sprawy. To właśnie zaniechanie organu wywołało uwzględnienie sprzeciwu, o ile nawet skarżący zawarł w nim zarzuty wykraczające poza zakres kognicji sądu wynikający z art. 64e p.p.s.a. Skarżący bowiem zapewne postulował wyjaśnienie przez organy, czy pozwolenie na budowę utraciło ważność przed wydaniem decyzji stwierdzającej jego nieważność, z powodu nierozpoczęcia robót budowlanych, z czego mogłoby wynikać zrealizowanie inwestycji bez pozwolenia na budowę. Zarzut taki nie ma znaczenia w nin. sprawie sądowej. Nie było również istotne, czy organy działały opieszale. Sąd nie oceniał zasadności tych bezprzedmiotowych zarzutów. Dlatego i zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Można dodać, że skarżący nie wniósł o wymierzenie organowi grzywny, zaś Sąd nie stwierdził podstaw do takiego orzeczenia z urzędu.