II SA/Wr 603/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 123, art. 264 § 1 i § 2 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380), Burmistrz G. zobowiązał do zapłaty ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości nr ewid.: 56 stanowiącą własność W.J.C., położonych w obrębie ewidencyjnym J. gm. G., kwotę w wysokości 1600,00 zł, płatną w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia strony postępowania w wysokości: W.J.C. - 693,33 zł, W.Ł.B - 693,33 zł, J.B. - 106,67 zł, Gmina G. - 106,67 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wszczął na wniosek postępowanie rozgraniczeniowe granic nieruchomości stanowiącej własność W.C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 56 z nieruchomościami: działka nr 57 (właściciel W.B.), działka nr 58/4 (właściciel J.B.), działka nr 185/1 (właściciel Gmina G. – gospodarowanie Burmistrz G.). W toku postępowania ustalono wynagrodzenie jednostki wykonawstwa geodezyjnego w wysokości 1600,01 zł brutto, a kosztami rozgraniczenia obciążono strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości w sposób proporcjonalny do ilości ustalanych granic między nieruchomościami. Rozpatrując sprawę organ stwierdził konieczność partycypacji w kosztach postępowania wszystkich uczestników, przyjmując jako osnowę prawną ww. przepisy Kodeksu cywilnego oraz K.p.a. Według art. 152 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ceny na poszczególne zakresy usług geodezyjno- kartograficznych zostały ustalone na podstawie treści najkorzystniejszej oferty, złożonej w postępowaniu na "Usługi geodezyjno-kartograficzne" wszczętego i przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164). Ogłoszenie o zamówieniu opublikowano w dniu 23 stycznia 2014 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych pod numerem [...]. Zastosowanie przez zamawiającego podstawowego trybu przetargu nieograniczonego zapewniało pełną konkurencyjność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz powszechną dostępność do informacji. Wyłoniona w postępowaniu firma geodezyjna "G." s.c., po wykonaniu czynności geodezyjnych w dniu 8 maja 2014 r. przekazała protokołem opracowanie geodezyjno-kartograficzne z rozgraniczenia nieruchomości. Skoro w przedmiotowej sprawie istnieje ustawowy obowiązek ustalenia wysokości kosztów postępowania dla osób w nim uczestniczących bez względu na fakt czy postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało merytoryczną decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, czy też decyzją umarzającą postępowanie administracyjne, za uzasadnione – zdaniem organu - należy uznać uiszczenie przez strony określonej wyżej należności. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli W.B. i J.B.. W.B. w zażaleniu z dnia 12 maja 2016 r. stwierdził, że "wynagrodzenie jest nienależne w całości, ponieważ całe postępowanie było przeprowadzone z rażącymi uchybieniami formalnymi, w szczególności naruszony został art. 32 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne "oraz pozostałe wymienione w załącznikach". Geodeta powinien stosować się do obowiązującego prawa i wykonywać swoje czynności zgodnie z "panującymi w geodezji zasadami". W ocenie strony można domagać się wynagrodzenia w sytuacji poprawnego ponownego przeprowadzenia czynności. Geodeta prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe 6 razy wzywał strony do stawienia się na gruncie i prawie za każdym razem wstrzymywał czynności z powodu braków formalnych leżących po jego stronie i przeprowadził je mimo dostarczonego zwolnienia lekarskiego. Ponadto, strona zakwestionowała wyliczenie kosztów rozgraniczenia. Odnosząc się do przetargu wniósł "o zbadanie jego wysokości z ofertą złożoną przez zwycięzcę ww. przetargu", bowiem wynagrodzenie geodety ustalone w niniejszej sprawie jest rażąco wysokie w stosunku do nakładu pracy. Nadto, wynagrodzenie to odbiega od taryfikatora wyceny prac zamieszczonym w zwycięskiej ofercie przetargowej i kwestia ta powinna być zbadana. J.B. w zażaleniu z dnia 13 maja 2016 r. wskazał natomiast na pismo złożone w Prokuraturze Rejonowej w G. w dniu 19 kwietnia 2016 r. ("sygn. akt [...]") w związku ze sprawami nr [...], nr [...] z 16 lipca 2014, nr [...] z dnia 26 sierpnia 2014 r., na opinię geodezyjną z dnia 30 maja 2010 r. sporządzoną przez geodetę Z.J., który "na str. 2, wiersz 13, poświadczył nieprawdę (...)", na akt nadania z dnia 14 sierpnia 1948 r. nr [...], jako najważniejszy z dokumentów dotyczących działki nr 56, oraz na postępowania prowadzone w sądach i Prokuraturze Rejonowej w G.. Po rozpoznaniu wniesionych zażaleń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. postanowienie Nr [...], którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z decyzją Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność W.C., położonej w obrębie J., gmina G., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 56, z działkami nr: 57 - będąca własnością W.B., nr 58/4 - będąca własnością J.B. oraz nr 185/1 - będąca własnością Gminy G., i przekazującą sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W wyniku postępowania odwoławczego tutejszy organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] ww. decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy. Z kolei J.B. na wspomnianą decyzję Kolegium złożył skargę z dnia 17 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że sentencja postanowienia wydawanego w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna w sposób jednoznaczny wskazywać na to, jakiego postępowania administracyjnego dotyczy z podaniem oznaczeń rozgraniczanych działek oraz zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem sentencja zaskarżonego postanowienia nie wskazuje z jakimi działkami rozgraniczane były granice działki nr 56. W uzasadnieniu nie ma także nawet wzmianki odnoszącej się do sposobu wyliczenia poszczególnym stronom postępowania kosztów rozgraniczenia. Ponadto, w aktach przekazanych przez organ pierwszej instancji brak jest także dowodu na to, że strony przed podjęciem zaskarżonego postanowienia miały możliwość zapoznania się z dokumentami sprawy i zająć końcowe stanowisko w sprawie, co świadczy o naruszeniu obowiązku określonego przepisem art. 10 K.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentacji zażalenia wniesionego przez W.B., Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.". rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje uprawniony geodeta upoważniony przez organ (art. 31 P.g.k.). Wybór konkretnego geodety dokonany przez organy podlega jedynie ogólnej kontroli pod kątem prawidłowości (dysponowanie odpowiednimi uprawnieniami, sposób wyboru oferty). W kontrolowanym postępowaniu organ podkreślił, że dokonał wyboru oferty z zaproponowaną najniższą ceną. Natomiast w świetle dokumentów sprawy strona słusznie podniosła, że organ zobowiązany był skonfrontować określone w fakturze koszty postępowania rozgraniczeniowego ze specyfikacją złożoną w związku z przeprowadzonym przetargiem, wygranym przez podmiot przeprowadzający czynności omawianego rozgraniczenia. Z kolei Kolegium nie odniosło się do zażalenia J.B. z uwagi na brak związku pomiędzy poruszonymi w nim kwestiami, a przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem organu pierwszej instancji. Końcowo organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest Gmina G., a Burmistrz G. jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy kosztów postępowania rozgraniczeniowego w drodze postanowienia. Jednak rola organu w niniejszym postępowaniu nie uprawniała do pominięcia Gminy G. w toku postępowania jak i w rozdzielniku ww. postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniósł J.B., wskazując, że nie zgadza się z treścią uzasadnienia, tj. że organ nie odniósł się do jego zażalenia. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie oparto na "naruszeniu postępowania dotyczącego argumentów J.B. mogących w znacznym stopniu mieć wpływ na wynik postępowania wskutek reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych na szczeblu pierwszej instancji a również SKO w L., które bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz koniecznej analizy stanu faktycznego sprawy". Ponadto, Kolegium nie dopełniło staranności zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., zgodnie z którym organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania. Przy czym chodzi tu o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Drugą przesłanka jest natomiast wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania postanowienia kasacyjnego zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ drugiej instancji musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść postanowienia. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze zażalenia. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ drugiej instancji ma możliwość wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] r. o zobowiązaniu do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przyczyną podjęcia postanowienia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ drugiej instancji koniczności wyjaśnienia sposobu wyliczenia poszczególnym stronom postępowania kosztów rozgraniczenia. W istocie postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nie wskazał żadnych wyliczeń uzyskanej kwoty 1600,00 zł ani wyliczeń, które doprowadziły do obciążenia obowiązkiem zapłaty kwoty 693,33 zł przez W.C., 693,33 zł - przez W.B., 106,67 zł - przez J.B. i 106,67 zł - przez Gminę G.. Burmistrz poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w toku postępowania ustalono wynagrodzenie jednostki wykonawstwa geodezyjnego w wysokości 1600,01 zł brutto, zaś kosztami rozgraniczenia obciążono strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości w sposób proporcjonalny do ilości ustalanych granic między nieruchomościami, co stanowi o istotnym naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., i jednoczesną konieczność wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyczerpująco składników kosztów. Zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W świetle powołanego przepisu koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów niezbędne jest więc wskazanie ich wysokości, poszczególnych jej składników z rozbiciem na konkretne czynności wraz z podstawą ich ustalenia. Jedynie postanowienie spełniające powyższe wymogi będzie w pełni odpowiadało przepisom prawa. Tylko wtedy możliwe będzie dokonanie kontroli, czy koszty, do których zwrotu zobowiązano stronę postępowania, odpowiadają kosztom faktycznym wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wskazał dokładnie kosztów poszczególnych czynności geodety, lecz oparł się wyłącznie na wystawionej przez niego fakturze opiewającej ogólnie na kwotę 1600,01 zł. Podzielając zatem stanowisko zawarte w przywołanym przez Kolegium wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 485/13, publ. CBOSA), należy wskazać, że "mierniki wynagrodzenia [geodety] powinny być poparte transparentnymi i zrozumiałymi dla stron wyliczeniami wysokości stawek wynagrodzenia". Co istotne, z uzasadnienia postanowienia powinno wynikać dokładne wyliczenie kosztów dla każdej ze stron, poparte stosownymi dowodami, tak aby strony postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości konkretnie wiedziały z czego one wynikają, a w szczególności koszty geodety za poszczególne czynności. W ocenie Sądu niewystarczające jest powołanie się w postanowieniu tylko na umowę, fakturę i podział kosztów czynności geodezyjnych. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dokumentów związanych z wyborem oferty konkretnego geodety i przyjętymi zasadami ustalenia ceny za poszczególne czynności. Niewyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w zakresie sposobu ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Wobec braku należytego uzasadnienia w tym zakresie nie sposób również wykluczyć, że koszty te zostały ustalone dowolnie, a ze względu na ogólną zasadę, że w postępowaniu o rozgraniczenie koszty ponoszą strony, a nie organ administracji publicznej, nie sposób odmówić racji wnoszącemu zażalenie, że koszty te są rażąco za wysokie. Zasadnie zatem zwróciło uwagę Kolegium, że ponieważ w kontrolowanym postępowaniu organ podkreślił, iż dokonał wyboru oferty z zaproponowaną najniższą ceną, w świetle dokumentów sprawy strona słusznie podniosła, że organ zobowiązany był skonfrontować określone w fakturze koszty postępowania rozgraniczeniowego ze specyfikacją złożoną w związku z przeprowadzonym przetargiem, wygranym przez podmiot przeprowadzający czynności omawianego rozgraniczenia. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji odniesie się do okoliczności podniesionych w zażaleniu W.B. i ustali, jakie dokładnie koszty tego postępowania były bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem. Rozważania w tym zakresie znajdą następnie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu reguły zawartej w art. 152 Kodeksu cywilnego, według której właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ponadto, słuszne jest również stwierdzenie organu, że stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest Gmina G., a Burmistrz G. jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy kosztów postępowania rozgraniczeniowego w drodze postanowienia. Rola organu nie uprawniała do pominięcia Gminy G. w toku postępowania jak i w rozdzielniku ww. postanowienia. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętego przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. postanowienia o charakterze kasacyjnym. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania zażaleniowego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna organu drugiej instancji obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu drugiej instancji jest wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.