II SA/Wr 603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. W. i A. W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zmieniającej decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi I. W. i A. W. jest postanowienie Wojewody D. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zmieniającej decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], gmina K. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził bowiem, że przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję Starosty Powiatu W. skierowana została do I. i A. W. na adres w L. przy ul. [...], ustalony przez organ I instancji na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów). Przesyłka ta odebrana została przez S. K. (matkę I. W.) w dniu [...] kwietnia 2017 r., co odbierająca potwierdziła podpisem na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru. W ocenie organu powyższe wskazuje, że sporna decyzja została prawidłowo doręczona odwołującym, gdyż w tym wypadku mamy do czynienia z doręczeniem zastępczym (art. 43 k.p.a.). Oznacza to, że strony dysponowali 14 dniowym terminem, liczonym od dnia [...] kwietnia 2017 r., do wniesienia odwołania, a termin ten upływał w dniu [...] maja 2017r. (piątek – dzień powszedni). Tymczasem odwołanie od decyzji wnieśli I. W. i A. W. w dniu [...] maja 2017r. za pośrednictwem faxu, a następnie drogą pocztową. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewoda stwierdził, że odwołujący uchybili terminowi o osiem dni, stąd orzeczono o jego uchybieniu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Sądu wnieśli I. i A. W., zastępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 6 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, w tym w szczególności dotyczących rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżących oraz skuteczności zastępczego doręczenia skarżącym decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2) art. 42 § 1 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie skutku zastępczego doręczenia decyzji oraz wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo doręczenia tej decyzji na adres niebędący adresem zamieszkania skarżących; 3) art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja została doręczona skarżącym w dniu [...] kwietnia 2017 r. i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy decyzja doręczona została skarżącym najwcześniej w dniu [...] maja 2017 r., a zatem wnosząc odwołanie w dniu [...] maja 2017 r., a zatem wnosząc odwołanie w dniu [...] maja 2017 r. skarżący dochowali termin do wniesienia odwołania. W związku z powyższym wnoszą o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśnili, że nie dość, że decyzja została doręczona na adres w L., który nie jest ich adresem zamieszkania, to dodatkowo w formie niekompletnej, bowiem nie zawierała załącznika – zamiennego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji. O wydaniu decyzji organu I instancji powzięli wiedzę w dniu [...] maja 2017 r. W tym samym dniu I. W. skierowała do Starosty – drogą mailową - pismo z prośbą o wyjaśnienie treści decyzji wobec braku jej załącznika, uniemożliwiającego analizę treści decyzji oraz pełną ocenę faktycznego wpływu zmiany pozwolenia na budowę na sferę praw i obowiązków skarżących, w tym oddziaływania takiej inwestycji na nieruchomość będącą własnością skarżących. W dniu [...] maja 2017 r. otrzymała odpowiedź organu, również droga mailową. Po zapoznaniu się z kompletną decyzją, w dniu [...] maja 2017 r. skarżący skierowali do Starosty pismo(odwołanie), w którym wyrazili swoje niezadowolenie z wydanej decyzji. W odwołaniu wskazali, że adres w L. nie jest ich adresem zamieszkania, gdyż mieszkają w Niemczech. Dokładny adres ich zamieszkania znajduje się w materialne organu, znajdującym się w aktach sprawy, tj. korespondencji skarżących z przedstawicielami Starosty. Pomimo tego, organ nie wziął pod uwagę tych okoliczności, błędnie przyjmując datę [...] kwietnia 2017 r. jako datę doręczenia decyzji stronom. Ponadto, Starosta jak i organ odwoławczy mieli obiektywną możliwość prawidłowego ustalenia aktualnego adresu zamieszkania skarżacych, gdyż w dniu [...] listopada 2016 r. skarżący A. W. skierował do Sądu Rejonowego dla W. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych wniosek o uaktualnienie danych ujawnionych w KW, poparty wnioskiem o przyspieszenie tego postępowania z dnia [...] stycznia 2017 r., w wyniku którego Sąd dokonał wpisu do KW. Z powyższego wynika, że Starosta i Wojewoda byli zobligowani do sprawdzenia prawdziwości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz do ustalenia aktualnego adresu zamieszkania skarżących w dacie wydania decyzji. W tych okolicznościach organ odwoławczy powinien był stwierdzić, że decyzja Starosty nie została doręczona skarżącym a dniu [...] kwietnia 2017 r. lecz w dniu [...] maja 2017 r. W dalszej kolejności podniesiono, że z analizy akt sprawy wynika, że doręczenia pism skierowanych do skarżących kierowane były na adres L. ul. [...] , który Starosta ustalił na podstawie informacji znajdującej się w Rejestrze Gruntóqw i Ewidencji Gruntów i Budynków. Adres ten nie jest adresem zamieszkania skarżących, którzy od kilkunastu lat mieszkają za granicą. Pod adresem w L., na który organ błędnie kierował pisma i decyzję mieszkała wyłącznie I. W. (był to jej dom rodzinny) i to w latach dziewięćdziesiątych. Później zameldowana była na pobyt stały w K. przy ul. [...], skąd wymeldowała się [...] października 2002 r. (kopia zaświadczenia załączona do skargi), a następnie przeprowadziła do Niemiec, gdzie zamieszkuje do dnia dzisiejszego. Podkreślono, że organ odwoławczy pomimo orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniu że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącym, wydane postanowienie doręczył skarżącym na właściwy adres, jako wskazany przez nich w odwołaniu, co oznacza, że organ właśnie to miejsce uznaje za miejsce zamieszkania. W tych okolicznościach odwołanie wniesione w dniu [...] maja 2017 r. powinno zostać uznane za wniesione z zachowaniem terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sporu jest ustalenie czy skarżący byli prawidłowo zawiadamiani o toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego są stroną w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Organ I instancji wysyłał skarżącym zawiadomienia, w tym o wszczęciu postępowania administracyjnego i w toku tego postępowania na adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków, który jednak – jak podnoszą - nie był adresem ich zamieszkania. Ta ostania okoliczność wynika z treści odwołania i skargi. Tymczasem stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma te mogą być doręczane także w innym miejscu – w lokalu organu administracji czy też w każdym miejscu, gdzie zastanie się adresata (art. 42 § 2 i 3 k.p.a.). Przepisy zatem zakładają rzeczywistość pobytu adresata pod adresem, na który jest kierowana korespondencja. Chodzi bowiem o realne zagwarantowanie wszelkich uprawnień procesowych, które przepisy proceduralne lub materialne przyznają stronie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W innym wypadku strona postępowania ma zagwarantowaną procesowo możliwość udziału w postępowaniu, w którym nie brała udziału bez własnej winy w ramach postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z drugiej strony stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1626 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. O tym jakie dane taka ewidencja zawiera stanowi art. 20 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przewiduje on m. in. ujawnienie w ewidencji miejsca stałego pobytu właściciela nieruchomości. Co prawda zarówno k.p.a., jak i prawo geodezyjne nie definiuje pojęcia "miejsce pobytu" niemniej należy je rozumieć jako miejsce zamieszkania właściciela. W rzeczywistości także w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków organy prowadzące postępowania oparte na ustawie prawo budowlane ustalają miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, który jest stroną takiego postępowania. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że zapis ewidencji gruntów w tym zakresie tj. adres właściciela nieruchomości ma bezwzględnie wiążący charakter. Informacja bowiem wynikająca z tego rejestru może być obalona wszelkimi dostępnymi źródłami dowodowymi, bowiem ma ona jedynie charakter informacyjny a nie kształtujący prawo. Jeśli zatem organ odwoławczy (dotyczy to także organu I instancji) poweźmie wiedzę, że miejsce zamieszkania strony jest inne niż wynika z zapisów ewidencji gruntów i budynków winien tę okoliczność wyjaśnić i ocenić w kontekście poczynionych ustaleń, czy dokonywane doręczenia skarżącym przez organ I instancji były skuteczne. Wszelkie zawiadomienia winny być dokonywane na rzeczywisty adres zamieszkania strony. Strona bowiem musi mieć zagwarantowaną realną, nie zaś iluzoryczną możliwość realizowania swoich praw procesowych. W odwołaniu z dnia [...] maja 2017 r. (k.11 akt admin. II inst.) strony podnoszą, że adres w L. był ich byłym adresem korespondencyjnym. Oznaczałoby to, że adres ten nie jest ich adresem zamieszkania (pobytu stałego). Takie rozumienie tych przepisów przekłada się na sytuację procesową skarżących. Organ I instancji bowiem przyjął, że skarżący biorą udział w postępowaniu. Tymczasem nie dość, że korespondencja wysyłana była przez Starostę nieprawidłowo w jednej przesyłce (kopercie) do A. W. i I. W., to dodatkowo organ odwoławczy nie wyjaśnił (szczególnie przy udziale stron), czy pod wskazanym adresem w L. strony faktycznie zamieszkują bowiem z odwołania wynika, że mieszkają w Niemczech. Oznaczałoby to, że nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jednakże złożyły odwołanie, co w takich okolicznościach oznaczałoby, że terminowość wniesienia odwołania powinna zostać zbadana przy założeniu, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Przyjęto w orzecznictwie, że termin do wniesienia odwołania dla strony w rozumieniu materialnym, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i której nie doręczono decyzji biegnie jak dla strony, której najpóźniej doręczono decyzję administracyjną. W badanej sprawie skarżący wskazali w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., że "właśnie doręczono im list oznajmujący w/w decyzje", co wskazywałoby na faktyczną datę doręczenia decyzji stronom w sytuacji uznania przez organ za bezskuteczne doręczenia na adres w L. Mając powyższe rozważania na uwadze, organ odwoławczy obowiązany będzie – przy udziale stron skarżących – do usunięcia wskazanych wyżej przez Sąd uchybień proceduralnych. Uznając zatem, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.