II SA/Wr 603/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2021 r., nr 1185/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym na 27 lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (dalej PINB, organ I instancji) zapytał Starostę Dzierżoniowskiego, w związku z czynnościami wyjaśniającymi w sprawie budowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w P., czy w latach 2000 – 2006 wydano decyzję o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla M. K. (dalej także jako skarżąca). Starosta Dzierżoniowski, pismem datowanym na 5 marca 2020 r. odpowiedział, że nie wydano takiego pozwolenia. Dnia 23 listopada 2020 r. do PINB wpłynęło pismo informujące o samowolnie wykonanej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] należącym do M. K. i E. K. Wskazano, że prace wykonano w latach 2006-2006 bez projektu, prawdopodobnie przez osobę nieuprawnioną. Pismem datowanym na 17 grudnia 2020 r. PINB ponownie zwrócił się do Starosty Dzierżoniowskiego o wyjaśnienie, czy M. K. udzielono pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. Starosta Dzierżoniowski poinformował, pismem datowanym na 23 grudnia 2020 r., że nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej instalacji. Pismem datowanym na 7 stycznia 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanej instalacji gazowej przez M. i E. K. Dnia 15 lipca 2021 r. PINB zawiadomił, że na 17 sierpnia 2021 r. zaplanowano oględziny budynku. W czasie oględzin instalacji zbadano jej przebieg, wykonano dokumentację fotograficzną, zaś E. i M. K. wskazali, że instalację wykonała w 1989 r. matka M. K., i nie wiedzą, czy dysponowała ona stosownym pozwoleniem. Na mocy postanowienia nr 223/2021 z dnia 1 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 października 2021 r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej. Zgodnie z postanowieniem ocena ma zawierać w szczególności: 1) ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, 2) ocenę wpływu samowolnie wykonanych robót na bezpieczeństwo ludzi i budynek, 3) ewentualny zakres niezbędnych robót, celem doprowadzenia instalacji gazowej do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowienie jest wynikiem wszczętego z urzędu postępowania, w trakcie którego przeprowadzono kontrolę robót instalacyjnych w zakresie budowy wewnętrznej instalacji gazowej. Przeprowadzono oględziny i ustalono, na podstawie wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, że instalacja została wykonana w 1989 r. jako stalowa, a inwestorem była matka skarżącej. Instalacja - jak wskazał pełnomocnik - została przebudowana po 2000 r. na instalację z rur miedzianych. W rezultacie, we wskazanym wyżej postanowieniu nr 223/2021 PINB stwierdził, że ponieważ roboty wykonano bez zezwolenia, to powoduje to uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania i ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Dlatego organ I instancji zauważa konieczność dokonania oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonanych prac, zastosowanych materiałów. PINB wyjaśnił, że kontrolerzy nie mogli dokonać oceny w tym zakresie, bowiem wymaga to specjalistycznych sprawdzeń i obliczeń, porównania z przepisami techniczno - budowlanymi, niezbędny jest sprzęt oraz doświadczenie i stosowne uprawnienia. Organ I instancji podkreślił, że jest to czynność skomplikowana i czasochłonna, zaś organ nadzoru budowlanego nie jest powołany do takich szczegółowych obliczeń i analiz. Na zaistnienie uzasadnionych wątpliwości wskazuje też fakt, że roboty zrealizowano z pominięciem etapu projektowania. Powyższy akt został oprotestowany zażaleniem M. K. Skarżąca wskazała, że to nie ona była inwestorem, podkreśliła błędy w ustaleniach faktycznych. Postanowieniem nr 1185/2021 datowanym na 3 listopada 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ II instancji, DWINB) uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu DWINB wyjaśnił, że organ I instancji wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót. Organ II instancji zgodził się także z tym, że obowiązek sporządzenia oceny technicznej nałożono na M. K., która nie była inwestorem prac, ale jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Akt DWINB został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. K. M. K. w skardze, która wpłynęła do Sądu dnia 15 grudnia 2021 r. wskazuje, że to nie ona wykonała budowę instalacji gazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Dokonana kontrola legalności rozstrzygnięć organów administracji w sprawie M. K. potwierdziła zasadność skargi, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn, które zostały przez skarżącą wyartykułowane. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd, według art. 134 ustawy p. p. s. a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako Prawo budowlane). Przepis stanowi: Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Osobami, o których mowa w przepisie są: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W świetle art. 17 ustawy Prawo budowlane uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Z przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że przesłanką dla nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Kryterium "uzasadnionych wątpliwości" jest jedynym kryterium, którym organ powinien się kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Innymi słowy organ może skorzystać z instrumentu prawnego w postaci nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej wtedy, gdy dojdzie do wniosku, że zachodzą w danej sprawie uzasadnione wątpliwości. Zwrot "uzasadnione wątpliwości" nie ma definicji legalnej, nie został bliżej zdefiniowany przez prawodawcę, jest to zatem zwrot niedookreślony, któremu właściwe znaczenie w każdej konkretniej sprawie nadaje organ administracji publicznej na gruncie występującego w danej sprawie stanu faktycznego. W języku polskim (według Słownika języka polskiego PWN) uzasadniony to oparty na obiektywnych racjach, podstawach, poparty dowodami, argumentami, zrozumiały, usprawiedliwiony. W jednym z orzeczeń Sąd Najwyższy wywodzi, że uzasadnione wątpliwości to nie jakiekolwiek wątpliwości, lecz wątpliwości wynikające z obiektywnych przesłanek. Uzasadnione wątpliwości muszą mieć oparcie w konkretnych okolicznościach ustalonych w sprawie (Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2018 r. II KK 79/18, Lex nr 2627210). Jeżeli wątpliwość – za przywołanym wyżej Słownikiem języka polskiego – zdefiniujemy jako niepewność co do prawdziwości danego stanu rzeczy, to uzasadniona wątpliwość będzie postacią kwalifikowaną "zwykłej" wątpliwości, jej wyższym stopniem. Wypływa z tego wniosek, że nie każde wątpliwości organu mogą stanowić podstawę dla zastosowania obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Mają to być wątpliwości "uzasadnione", a więc winny charakteryzować się szczególnym charakterem, wykraczać poza zwykłe wątpliwości, mieć charakter specjalny. Warto tu przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których orzeczono, że to organ, a nie strona ma obowiązek wykazać, czy te uzasadnione wątpliwości w danej sprawie istnieją, i musi to znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r. II OSK 2068/13, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. II OSK 1336/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej także jako CBOIS). W realiach sprawy, uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 organy wywodzą z tego, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia. Organy opierają swoje wnioskowanie na założeniu, że skoro roboty instalacyjne wykonano bez stosownego pozwolenia, to automatycznie oznacza to zaistnienie uzasadnionych wątpliwości, co z kolei uruchamia możliwość zastosowania nałożenia obowiązku w postaci przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej. Zdaniem Sądu taki wniosek organu jest przedwczesny, i w świetle dokonanych przez organ ustaleń nieuprawniony. Organ nie wskazuje, czy wykonana instalacja gazowa ma jakieś braki, czy z jej funkcjonowaniem wiąże się prawdopodobieństwo określonego zagrożenia, w ogóle nie odnosi się do jej stanu, i nawet nie próbuje poczynić w tym zakresie żadnych ocen, ustaleń, nawet o charakterze wstępnym. Skarżąca, z rozstrzygnięcia organu, nie dowiaduje się, czy instalacja jest w mniejszym lub większym stopniu wadliwa. Z faktu, że prace zostały wykonane bez zezwolenia można co najwyżej wyprowadzić konkluzję o potencjalnych wątpliwościach. W ocenie Sądu wniosek, że będą to wątpliwości uzasadnione, jest zbyt daleko idący, zwłaszcza gdy nie towarzyszą mu inne okoliczności rodzące, czy wzmacniające wątpliwości organu. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że "konieczne jest dokonanie oceny technicznej, czy przedmiotowe roboty zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami, czy instalacja jest szczelna.". Taka argumentacja nie jest – w ocenie Sądu – trafna i słuszna, zwłaszcza mając na uwadze że pochodzi od organów administracji nadzoru budowlanego. Skoro według brzmienia art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, to nie sposób przyjąć, że organ nie podejmuje się samodzielnej oceny, czy roboty wykonano zgodnie z przepisami, bo nie ma w tym względzie potrzebnej wiedzy. Ustawodawca nadaje organowi kompetencje w tym zakresie czyniąc korzystanie z nich obowiązkiem organu. Tym samym Sąd nie może zaakceptować takiej argumentacji organu, według której nakazuje on skarżącej przedłożenie oceny, czy instalacja została wykonana prawidłowo i zgodnie z przepisami. Czynności w tym celu winien podjąć organ ponieważ należą do jego ustawowych kompetencji. Organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". W orzecznictwie wyklarował się pogląd, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 751/18; z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17; z dnia 27 października 2020 r. II OSK 1611/20, CBOSA). Sąd nie twierdzi, że wiedza organu, prawna i techniczna, musi być absolutna w tym sensie, że wystarczająca do oceny każdej sytuacji związanej z inwestycjami budowlanymi. Niemniej możliwość uchylenia się przez organ od samodzielnej oceny powinna być wyjątkowa, i stanowić usprawiedliwione odstępstwo od reguły samodzielnego dokonania niezbędnych ustaleń. Gdyby organ wskazał w przedmiotowej instalacji konkretne uchybienia, zagrożenia, widoczne błędy w wykonaniu, to mielibyśmy do czynienia ze stwierdzalnymi faktami mogącymi przemawiać za nałożeniem obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przesłanka uzasadnionych wątpliwości by zaistniała. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nie wykazały zajścia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego robót budowlanych (obiektu budowlanego), i nietrafnie założyły, że wystarczające jest samo wykonanie robót bez stosownego zezwolenia. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że z czynności zrealizowanych nielegalnie rodzą się określone konsekwencje prawne, jednak nie musi to przekładać się na poprawność wykonania tych czynności z punktu widzenia technologii czy wiedzy technicznej. Oceniając dokumentację z akt sprawy, w tym protokoły z oględzin i argumenty organu i mając na względzie, że sprawa dotyczy instalacji gazowej w standardowym lokalu Sąd uważa, że organ zrobił zbyt mało, aby udowodnić, że mamy do czynienia z uzasadnionymi wątpliwościami, a tym samym przekierować na stronę obowiązek dokonania ustaleń, których co do zasady powinien podjąć się sam. Warto także podkreślić na marginesie, że w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mowa o uzasadnionych wątpliwościach, czyli liczbie mnogiej od rzeczownika "wątpliwość". Sąd dostrzega oczywiście różne konteksty występowania tego sformułowania w aktach prawnych (czasami ustawodawca mówi o wątpliwości, a czasami o wątpliwościach), jednakże takie ujęcie wzmacnia założenie, że wątpliwości mają być uzasadnione, wykazane, usprawiedliwione, a nie wskazane w sposób lakoniczny, zdawkowy, jednostkowy i bardzo ogólny. Oprócz naruszenia prawa materialnego w postaci art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd dostrzegł również inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeprowadzonym i odzwierciedlonym w aktach sprawy postępowaniu administracyjnym Sąd zauważa deficyt w postępowaniu dowodowym w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej także jako k. p. a. ). Organ I instancji stwierdza w uzasadnieniu, że "w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem nowej instalacji wewnętrznej gazowej wykonanej na potrzeby lokalu mieszkalnego nr [...], B. i E. K.(1)". Dalej organ I instancji zauważa, że państwo K.(1) wykonali instalację w trybie samowoli budowlanej. Jednak określając przedmiot postępowania organ I instancji pisze, że postępowanie administracyjne wszczęto w sprawie samowolnie wykonanej instalacji gazowej dla potrzeb lokalu nr [...] przez M. K. W ocenie Sądu, skoro organ nie jest pewien, którego lokalu dotyczy postępowanie, to istnieje ryzyko, że wydane rozstrzygnięcie skierowano do niewłaściwego adresata. Sąd nie może akceptować takiej sytuacji, bowiem zachwiana zostaje proceduralna zasada zaufania z art. 8 k. p. a. istotna zwłaszcza wtedy, gdy na jednostkę zostają nałożone obowiązki, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Kolejna luka postępowania dowodowego wyraża się w zaniechaniu działań w celu należytego i wnikliwego wyjaśnienia, kto dysponował tytułem prawnym uprawniającym do dysponowania częścią lokalu na cele budowlane. Przeprowadzenie instalacji od piwnicy do lokalu prawdopodobnie odbyło się z ingerencją w jakieś części wspólne. Organ nie ustalił stanu rzeczy w tym zakresie, w szczególności sprawdzając, czy pozostali właściciele wyrazili zgodę na realizację prac. Jeżeli wykonanie instalacji gazowej potraktować jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, to zgoda pozostałych właścicieli była konieczna. To z kolei może przełożyć się na ewentualne zastosowanie art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że przepis wskazując podmioty, od których można żądać określonych czynności, wymienia je w określonej kolejności, która ma znaczenie prawne. Sąd postrzega również jako niewystarczające ustalenia organu w celu wskazania, kiedy rzeczywiście wykonano roboty przy instalacji gazowej. Z protokołu oględzin dokonanych dnia 17 sierpnia 2021 r. wynika, że roboty wykonano w 1989 r. (oświadczenie M. K.), z informacji skierowanej przez E. K. do PINB (dnia 23 listopada 2020 r.) wynika, że instalację wykonano w latach 2006-2007, natomiast PINB zapytuje Starostę o zezwolenie na wykonanie instalacji z lat 2000- 2006. Sąd oczywiście ma na względzie, że wskazany fakt ma kluczowe znaczenie przy nie badanej w niniejszej sprawie ewentualnej samowoli budowlanej, nie zaś przy okazji aktualnego postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Należy wszakże zważyć, że wskazana kwestia może wpływać na ustalenie kręgu podmiotów zaangażowanych w inwestycję, co z kolei nie jest obojętne z perspektywy nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej, co Sąd już wyżej zaznaczył. Organ II instancji zreformował orzeczenie pierwszoinstancyjne tylko w zakresie terminu na wykonanie obowiązku, w pozostałej części je utrzymując. W ocenie Sądu powielił tym samym uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego poczynione przez PINB. Niespójna jest argumentacja DWINB z uzasadnienia postanowienia nr 1185/2021 w części, gdzie organ II instancji wskazuje na obowiązek każdorazowego wykazania obiektywnej przyczyny uzasadniającej nałożenie obowiązku, stwierdzenia istnienia konkretnych faktów, oznak, symptomów wskazujących na niewłaściwe wykonanie robót (z czym Sąd się zgadza, i co Sąd wytknął organowi I instancji), z aprobatą i podtrzymaniem postanowienia PINB (które Sąd uznał za nieprawidłowe). Z przedstawionych powodów, opierając się na art. 145 §1 ustawy p. p. s. a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obydwu instancji, bowiem dostrzegł naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz takie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.