II SA/Wr 604/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie : WSA Alicja Palus (spraw.), WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Sz. Z. na rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie : Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Rada Miejska w Sz.Z. reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.Ż. wniosła w dniu 14 września 2007r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...]r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Kopuły Ch. (Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]) żądając w niej stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 19 października 2007r. Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik organu wskazał na naruszenie przez Radę Miejską w Sz.Z. trybu wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na akt prawa miejscowego stanowiony przez wojewodę, który został określony w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U nr 78, poz. 483) z dniem 1 stycznia 2004 roku zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Z tym dniem, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w okresie dwóch lat od wejścia jej w życie skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 (t.j. od trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie), sąd administracyjny przekazuje organowi, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga. Zestawienie powyższych uregulowań wskazuje, iż przewidują one pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący, aby zainicjować i zachować właściwą drogę postępowania sądowoadministracyjnego winien skierować skargę bezpośrednio do organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jedynie w okresie wskazanym w art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc od 1 stycznia 2004 roku do 1 stycznia 2006 roku, bezpośrednie wniesienie skargi do sądu administracyjnego pozwalało na konwalidowanie niewłaściwego trybu wszczęcia postępowania. Skarga Rady Miejskiej w Sz.Z. wniesiona została bezpośrednio do sądu administracyjnego w dacie wykraczającej poza czasookres przewidziany w art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co czyni niemożliwym przekazanie jej organowi, którego czynność została zaskarżona. Jak wynika z powołanych przepisów, po dniu 1 stycznia 2006 roku właściwą i konieczną drogą dla prawidłowego zachowania trybu wniesienia skargi jest jej złożenie w organie, którego dotyczy przedmiot skargi, tak jak stanowi art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga została wprawdzie przekazana Wojewodzie D. jako organowi, którego czynności dotyczyła, jako mylnie skierowana do Sądu, ale ta czynność nieprawidłowo podjęta nie może usunąć wadliwości działania skarżącego w zakresie trybu wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przekazania organowi administracyjnemu skargi, która wpłynęła i zaadresowana została do sądu administracyjnego W szczególności nie wynika ona z treści żadnego aktu prawnego obowiązującego sądy administracyjne, zwłaszcza rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 169, poz.1646). W przeciwieństwie do poprzednich regulacji, które przykładowo w przepisie art. 200 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 maja 1990 r.) czy w przepisie § 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 1982 r. Regulamin czynności Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraźnie statuowały obowiązek sądu administracyjnego przekazania skargi wniesionej bezpośrednio do niego z pominięciem organu temu organowi, obecnie obowiązujące przepisy takich norm nie zawierają. Zatem niepodobna ich konstruować w drodze jakiejkolwiek wykładni. Przy czym należy w tym miejscu przywołać pogląd Sądu Najwyższego wyrażony na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów w tej materii, regulujących ten sam tryb wnoszenia skarg, wedle którego wniesienie skargi na decyzję administracyjną bezpośrednio do NSA przed upływem 30 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji z pominięciem organu, który ją wydał nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym dla trybu jej wniesienia (uchwała Połączonych Izb Cywilnej i Administracyjnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III AZP 8/87, OSNC z 1988 r., nr 6, poz. 72). W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, iż przyjęcie innego sposobu wnoszenia skarg niż przepisany byłoby działaniem nielegalnym, zaś wywodzenie go z zasad postępowania, w tym uwzględniania interesu strony skarżącej, naruszałoby inne reguły, w tym równouprawnienia stron, nieuzasadnienie faworyzując skarżących. Brak jest też odesłania do innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza do art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), który przewiduje możliwość przekazania przez organ administracji podania organowi właściwemu. Zastosowanie powyższego przepisu wyłącza jego zakres podmiotowy. Pojęcie organ administracji publicznej, użyty w treści art. 65 k.p.a, definiuje art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest w myśl cytowanych wyżej przepisów organem administracji publicznej, zatem nie ma kompetencji oraz jakichkolwiek podstaw proceduralnych do przekazania wniesionej bezpośrednio do Sądu skargi organowi, którego ona dotyczy. Istotne również w sprawie jest, że przedmiotem skargi wniesionej przez Radę Miejską w Sz.Z. jest akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, należący do sfery administracji publicznej. Możliwość kwestionowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym aktu o takim statusie została przewidziana w powołanym wcześniej przepisie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W tak określonych warunkach prawnych stwierdzić należy, że bezwzględnym warunkiem skutecznego korzystania z prawa do wniesienia skargi w trybie przywołanego powyżej przepisu, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił jej dopuszczalność jest uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby Rada Miejska w Sz.Z. przed skierowaniem skargi do Sądu tej czynności dokonała. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że niniejsza skarga wniesiona została z uchybieniem ustawowym wymogom określonym dla zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 54 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z art. 44 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o administracji rządowej w województwie, orzekł jak w sentencji. H.B. 28.02.2008r.