II SA/Wr 604/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. i J. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą oddala skargę w całości. A.D. i J. P.wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych. Pismami opatrzonymi datą [...] r. kierowanymi do Starostwa Powiatowego we W. i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w., (dalej – PINB), J. P. poinformował o rozpoczęciu prac budowlanych na działce nr [...], AM-[...] położonej w obrębie D. mimo odmownej decyzji wydanej przez Starostę Powiatu W. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości dokumentując stan faktyczny w sporządzonym na tę okoliczność protokole. Z dokumentu tego wynika, że wykonano roboty polegające na: zniwelowaniu terenu, wykorytowaniu pasa działki o szerokości około 11 m i na całej długości działki, którego głębokość wynosi od 40 do 70 cm, wykonaniu utwardzenia terenu przy granicy z działkami [...], [...], [...], [...], o szerokości od 5 do około 6 m, (utwardzenie wykonano z tłucznia kamiennego, niesortu betonowego i destruktu asfaltowego), utwardzenie wykonano również przy granicy z działką nr[...] droga (utwardzenie o szerokości ok 5 m wykonane z destruktu asfaltowego, tłucznia kamiennego i niesortu betonowego). Ustalenia organu stały się podstawą do wydania w dniu [...] r. postanowienia nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nałożono na spółkę [...] sp. z o.o. sp. k. jako inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia w terminie 3 miesięcy czterech egzemplarzy projektu budowlanego 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą oraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia Wójta Gminy Cz. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto nakazano zobowiązanej zabezpieczenie terenu. Wskazane rozstrzygnięcie nie ostało się w obrocie prawnym. Na skutek złożonego zażalenia DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Z treści postanowienia organu II instancji wynika, iż nie podzielił on w szczególności poglądu dotyczącego kwalifikacji prawnej poczynań inwestora. Stwierdzono mianowicie, że o samowoli budowlanej można mówić wyłącznie w sytuacji wykonania lub wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zdaniem DWINB roboty budowlane polegają na wytworzeniu albo zmianie substancji budowlanej. Według organu definicji tej nie spełniała dylatacja terenu czy wykorytowanie pasa działki, gdyż prace te nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego ani nie można ich uznać za część obiektu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ argumentował, że zniwelowanie terenu i wykorytowanie pasa działki można jedynie zakwalifikować jako zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś burmistrz albo prezydent mogą nakazać wstrzymanie użytkowania terenu albo nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Wedle organu odwoławczego brak było także dowodów na samowolne rozpoczęcie budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Końcowo zaznaczono, że wobec utwardzenia powierzchni gruntu i z uwagi na fakt zakończenia związanych z tym robót budowlanych organ powinien sprawdzić czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po powrocie sprawy do organu I instancji PINB w powiecie w. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą na działce nr [...] w miejscowości D., gmina Cz. jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał na ustalenia poczynione w toku postępowania oraz na treść zapadłych rozstrzygnięć. Dość wiernie przedstawiono prezentowane stanowiska stron a także ich żądania. Finalnie jednak PINB uznał się związany stanowiskiem organu II instancji zaprezentowanym w wydanym postanowieniu i ocenił, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą na działce nr [...]w miejscowości D., gmina Cz., stało się bezprzedmiotowe. Okoliczność tą organ I instancji uzasadniał tym, że wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadto PINB w powiecie w. odniósł się do złożonego żądania przeprowadzenia ponownych oględzin w związku z kolejnymi pracami polegającymi na zasypaniu wcześniej wykonanego wykopu piaskiem i wyjaśnił, że wniosek dotyczy robót ziemnych, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego i nie wniosą nic nowego do sprawy. Nie godząc się z wydaną decyzją J. P. oprotestował ją odwołaniem. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono szereg naruszeń przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego, w tym w szczególności: art. 7,8, 77, 80 i 105 k.p.a., a także art. 3 pkt 7, art. 41 ust. 2 pkt 3, 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 84 ust. 1 w zw. z art. 42,44 i 45 Prawa budowlanego. Wskazane naruszenia zdaniem odwołującego się polegały na: 1. Dowolnym przyjęciu, de facto będącym bezkrytycznym powtórzeniem błędnego i rażąco stronniczego stanowiska DWINB wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], że wykonane przez inwestora roboty obejmujące zniwelowanie terenu, wykorytowanie pasa działki o szerokości około 11 m i całej długości działki wynoszącej kilkaset metrów, na głębokość od 40 do 70 cm, utwardzenie terenu przy granicy z działkami [...], [...], [...], [...] o szerokości od 5 m do ok. 6 m, utwardzenie terenu przy granicy z działką nr [...]o szerokości ok 5 m, nie są robotami budowlanymi. 2. Niedostrzeżeniu, że wykorytowanie pasa działki o szerokości około 11 m i długości wynoszącej kilkaset metrów, na głębokość od 40 do 70 cm stanowi szerokoprzestrzenny wykop stanowiący budowlę ziemną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. 3. Niepoczynieniu jakichkolwiek ustaleń czy wykonane roboty i ich skutki można zakwalifikować jako wykonanie budowli ziemnej, a w konsekwencji nie ustalenie czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych Prawem budowlanym. 4. Pominięciu, że wykonane roboty budowlane pokrywały się z projektem zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przedłożonym w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego we W.wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. 5. Niedostrzeżeniu, że wykonane roboty budowlane stanowią całość techniczno- użytkową, która ma doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wskazanego we wniosku o pozwolenie na budowę, w szczególności, zaś zignorowanie faktu, że wykorytowany pas działki o szerokości około 11 m i długości wynoszącej kilkaset metrów, na głębokość od 40 cm do 70 cm dokładnie odpowiada planowanej zabudowie szeregowej i stanowi zapewne przygotowanie pod fundament. 6. Braku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego, stanowiące uchybienie przepisowi art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, wyrażające się w niezweryfikowaniu wpisanego do protokołu oględzin oświadczenia inwestora), że wszystkie prace były wykonywane na potrzebę prac przygotowawczych i porządkowych dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej, w sytuacji gdy pismem z dnia [...] r. Starostwo Powiatowe we W.poinformowało PINB w powiecie w., iż w rejestrze prowadzonym przez Wydział Obsługi nie został zarejestrowany dziennik budowy na inwestycję obejmującą odcinek sieci wodociągowej dn 110 na działce nr [...] w D., gmina Cz. W ocenie odwołującego się zachodzi zatem uzasadnione przypuszczenie, że oświadczenie inwestora albo może nie polegać na prawdzie albo budowa sieci wodociągowej, jeżeli w ogóle była wykonana, mogła odbyć się z naruszeniem przepisów art. 42 i art. 45 Prawa budowlanego, co z kolei wyczerpywać może znamiona czynu zabronionego stypizowanego w przepisie art. 93 pkt 4 Prawa budowlanego. 7. Nie poddaniu pod rozwagę, czy wykonane samowolnie przez inwestora roboty, nawet gdyby hipotetycznie nie podlegały regulacjom Prawa budowlanego, nie stanowią przedmiotu oceny w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych uregulowanych w przepisie art. 234 Prawa wodnego. W oparciu o zarzuty odwołania jego autor podniósł, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a jej uzasadnienie wskazuje, że organ I Instancji w całości powielił błędne stanowisko DWINB zawarte w postanowieniu z dnia [...]r., nr [...]. Odnosząc się do toku interpretacji przepisów Prawa budowlanego dokonanej przez organ odwołujący się wyprowadził, iż należałoby przyjąć, że dopóki nie istnieje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę albo prace budowlane nie zostały zgłoszone, to dopóty nie może być mowy o samowoli budowlanej. Oceniając stanowisko organu za kontrowersyjne przywołano orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące robót ziemnych. W dniu [...] r. DWINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ II instancji w ramach własnych rozważań nie podzielił stanowisko odwołującego się. Organ odwoławczy omówił ustawowe przesłanki umorzenia postępowania wynikające z art. 105 § 1 k.p.a. prezentując stanowisko doktryny, z którego wynika, że instytucja umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Następnie wyjaśniono, że postępowanie prowadzono w sprawie samowolnej budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą na działce nr [...]w miejscowości D., gmina Cz. Według organu o samowoli budowlanej, można mówić wyłącznie w sytuacji wykonywania lub wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć działania polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wiążą się one, zatem zawsze z substancją budowlaną - polegają albo na jej wytworzeniu, albo na jej zmianie. Po przytoczeniu definicji ustawowych DWINB uznał, że zniwelowanie terenu i wykorytowanie pasa działki, nie może być traktowane, jako roboty budowlane, ponieważ prace te nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego ani nie można ich uznać za część obiektu budowlanego. Po wskazaniu na art. 41 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyjaśniono, że rozpoczęcie budowy następuje już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do prac tych należy: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Dalej organ ocenił, że podstawą do prowadzenia postępowań naprawczych, określonych w art. 48 i 49, art. 49b lub art. 50-51 Prawa budowlanego jest przypadek wykonania robót budowlanych, zdefiniowanych art. 3 pkt 7 omawianej ustawy, tj. budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. DWINB podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu wydanego wcześniej postanowienia, iż brak jest dowodów na samowolne rozpoczęcie budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą im drogą. Jako skutek tej sytuacji organ wskazał to, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone w trybie art. 105 k.p.a. Zniwelowanie terenu i wykorytowanie pasa działki w jego ocenie nie stanowi robót budowlanych i nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, a zatem organy nadzoru budowlanego nie mogą rozstrzygać w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję A.D. i J. P.wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Argumentacja pisma procesowego pokrywała się z treścią odwołania, z tym że została ona poszerzona o zarzut nie odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania i wniosek o niezwłoczne rozpoznanie sprawy ze względu na toczące się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę. Na pytanie Sądu skarżący i pełnomocnik uczestnika postępowania zgodnie podali, że do chwili obecnej żadne prace nie są prowadzone. Nadto wykorytwany teren został przywrócony do poprzednich rzędnych terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.. Na wstępie rozważań trzeba zauważyć, iż kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego. Podstawą prawną wydania w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W piśmiennictwie i judykaturze utrwaliło się jednolite stanowisko, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zatem termin "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje sytuacje, gdy zachodzi brak strony tego postępowania lub brak jego przedmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2006, s. 489). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, brak jest bowiem przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1186). Jak zdaje się wynikać z akt sprawy, nie budzi wątpliwości stron postępowania zakres czynności, czy robót, jakie wykonano na przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego I instancji w trakcie kontroli udokumentował w sposób czytelny stan faktyczny sprawy, który pokrywa się z dokumentacją fotograficzną załączoną do wniosku inicjującego postępowanie. Nie jest też kwestionowany fakt, że inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które jak podają strony postępowania sądowoadministracyjnego, nie zostało jeszcze wydane. Osią sporu pozostaje natomiast prawna ocena efektu poczynań inwestora na gruncie regulacji prawnomaterialnych. Realizująca na nieruchomości roboty budowlane spółka stoi na stanowisku, że nie miały miejsca roboty budowlane podlegające reżimowi ustawy Prawo budowlane, natomiast skarżący uważają, że jest wręcz odwrotnie, stąd kontestują decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy Prawo budowlane, która normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego analizowały sprawę w kierunku wskazanym przez inicjatora postępowania tj. prowadzenia czynności przygotowawczych związanych z rozpoczęciem budowy, o których mowa w art 41 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadniczym motywem tego stanowiska było pokrywanie się wykorytowanego fragmentu działki z planowaną drogą. Wykonano także niwelację terenu, co również wiązano z planowaną inwestycją. Jakkolwiek stan sprawy wydaje się być złożonym, gdyż faktycznie problematyczne może być precyzyjne określenie początkowego stadium procesu inwestycyjnego, w realiach badanej sprawy należało raczej ocenić poczynania inwestora przez ich efekt. Pomocna w tym względzie okazuje się regulacja zawarta w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zastosowana zresztą przez organy, z której wynika, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 1 omawianej ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustalony stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie aby na objętej postępowaniem nieruchomości powstał budynek, czy choćby obiekt małej architektury. Do rozważenia pozostaje jeszcze jedna z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie budowla. Za taką kwalifikacją opowiada się zresztą strona skarżąca. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wskazuje się w literaturze (A. Plucińska-Filipowicz, A. Despot-Mładanowicz, Art. 3 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Definicja budowli wyprowadzona została na podstawie dwóch zaprzeczeń oraz przykładowego, a więc otwartego, wyliczenia obiektów stanowiących budowle. Oznacza to, że obiekt, mimo że nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, może stanowić budowlę, a tym samym zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany, co przesądza o tym, że podlega Prawu budowlanemu. Zawarte w komentowanym przepisie wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Dlatego w przypadkach nastręczających się trudności przy zakwalifikowaniu wytworu ludzkiej działalności, oceny należy dokonać także na podstawie ustaleń, czy dany obiekt ma cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy jest do nich podobny. Orzecznictwo wskazuje z kolei, że budowlą jest każdy inny obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane wytworów ludzkiej działalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/09, - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca, wyliczając przykładowe rodzaje budowli w otwartym katalogu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego umieścił zarówno budowle ziemne, jak i konstrukcje oporowe. Na temat możliwości uznania jakiegoś obiektu ziemnego za budowlę ziemną wielokrotnie wypowiadała się judykatura. Wskazywano m. in., że co prawda brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, tym niemniej mając na uwadze przykładowe wyliczenie rodzajów budowli należy dojść do wniosku, że musi ona stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Aby prace uznać za roboty budowlane, musi wystąpić aspekt trwałego związania części składowych formowanego nasypu (utwardzenie) lub wykonane roboty ziemne muszą posiadać pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w tym budowlą ziemną, jest bowiem wytwór ludzkiej działalności niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w przypadku budowli ziemnej - wykonany z ziemi lub podobnego materiału i posiadający określoną kubaturę. Jednocześnie trzeba zauważyć, że niemożliwym jest uznanie za "budowlę ziemną" każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W treści skargi podstawowym twierdzeniem, które następnie zostało powiązane z szeregiem zarzutów prawnomaterialnych jak i procesowych było wskazanie, że organy nie zakwalifikowały wykonanych robót jako budowli ziemnej. Trzeba jednak wyjaśnić, że dla uznania danego obiektu za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego musi on przede wszystkim pełnić jakąś określoną funkcję, być całością techniczno-użytkową. W badanej sprawie trudno zakwalifikować tak wykonane roboty aby można ich efekt uznać za pełniący jakąś konkretną funkcję użytkową. Organy administracyjne słusznie wskazywały na brak przedmiotu postępowania. W ocenie Sądu prawidłowo organy przyjęły, że przeprowadzone działania stanowiły niwelację terenu, nie związaną z wykonaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego i nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. Skoro w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany nie można w sprawie mówić o budowie, czy robotach budowlanych, bowiem pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych. Wobec ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz prawidłowej zdaniem Sądu jego kwalifikacji prawnej niesłuszne okazują się podnoszone przez skarżących zarzuty. Skoro w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany nie można w sprawie mówić o budowie, czy robotach budowlanych. Taka sytuacja uzasadnia trafność stanowiska organów, że efekt podjętych działań, nie mieści się w granicach regulacji wynikających z ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia umorzenie wszczętego postępowania w oparciu o powołany przez organy przepis art 105 § 1 k.p.a. Na marginesie dodać można, że Sąd kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Niemniej jednak w toku postępowania do organu został skierowany wniosek o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości, gdyż został na niej przywrócony stan poprzedni. Organ nie przeprowadził tej czynności uznając ją za zbędną. Względem tej okoliczności na rozprawie obecne strony potwierdziły, że istotnie nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego. W tych okolicznościach zauważyć przyjdzie, że fatycznie dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego nie mogło by prowadzić do innego rozstrzygnięcia jak tylko do umorzenia postępowania, gdyż inwestor przywrócił teren do stanu poprzedniego. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 p.p.s.a. oddalając skargę