II SA/Wr 609/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. dotyczącą udzielenia J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych w budynku przy ul. O. O. [...] (obecnie ul. S. L. [...]) we W., na działce nr [...] AM-37, obręb S. M. na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...]r. skarżący S. S. – właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ulicy O. O. we W. oraz współwłaściciel działki nr [...] leżącej w sąsiedztwie działki nr [...] – złożył wniosek o wznowienie postępowania w wyżej wymienionej sprawie wskazując, iż jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Ponadto wnioskodawca podniósł, że działalność ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w przedmiotowym budynku jest uciążliwa dla otoczenia ze względu na zakłócenia spokoju i wypoczynku. Wskazał, że okna pomieszczeń zajmowanych przez powyższy ośrodek od okien budynku, który zamieszkuje, wychodzą na wewnętrzne podwórze zabudowane z czterech stron ścianami czteropiętrowych budynków, a odległości między oknami tych budynków jest nieduża i wynosi od 3 m do 11 m. Prezydent W. w dniu [...]r. na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w dniu [...]r. S. S. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] udzielającą J. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w budynku przy ul. S. L. [...] we W . Decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją. Od decyzji tej odwołał się skarżący pismem z dnia [...]r. Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uwzględniając uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody D., organ I instancji pismem z dnia [...]r. wystąpił do skarżącego o wskazanie i udokumentowanie jego indywidualnego interesu prawnego, będącego legitymacją materialnoprawną do uznania go za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie lub jednoznaczne określenie, że występuje on jako rzecznik Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy O. O. [...] we W. oraz o przedłożenie uchwały Wspólnoty wyrażającej zgodę na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie i udzielającej mu pełnomocnictwa do dokonania tej czynności w imieniu Wspólnoty. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie skarżący złożył w dniu [...]r. pismo wraz z wykazem właścicieli nieruchomości przy ul. O. O. [...] datowanym na dzień [...] r., nie przedkładając jednocześnie żadnego dokumentu stanowiącego umocowanie go do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej tego budynku. W piśmie tym S. S., jako swój indywidualny interes chroniony konkretną normą prawa materialnego wskazał fakt, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. O. O. [...] przyległej do nieruchomości przy ul. S. L. [...], w której dokonano zmiany sposobu użytkowania lokali. W dniu [...]r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wystąpił do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego o przekazanie wypisu zawierającego dane z ewidencji gruntów i budynków, aktualnego na dzień [...] r., obejmującego działkę nr [...] AM-37 obręb Stare Miasto oraz bezpośrednio do niej przyległe nieruchomości. Powyższe wystąpienie miało również na celu wskazanie podstawy, na której organ ustalił krąg podmiotów stanowiących strony przeprowadzonego w [...] r. postępowania administracyjnego. Nadesłane dokumenty potwierdziły, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] AM-37 obręb S. M. w [...] r. znajdowała się w wieczystym użytkowaniu A. T. i J. T. oraz że żaden z wydzielonych w budynku lokali nie był lokalem mieszkalnym, gdyż wszystkie były lokalami użytkowymi. Organ podniósł, iż zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...]r. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, właściwy organ wydawał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego po stwierdzeniu zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym technicznobudowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Decyzja nr [...] wydana została w oparciu o obowiązujący wówczas plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., zgodnie z którym budynek przy ul. S. L. [...] usytuowany jest w kompleksie terenów, których podstawowym przeznaczeniem były usługi ogólnomiejskie i administracja. Do wniosku o zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w budynku przy ul. S. L. [...] we W., inwestor przedłożył wymagane § 8 powołanego powyżej rozporządzenia materiały i dokumenty wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami. Organ I instancji wskazał, że w świetle przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.) ogół właścicieli, których mieszkania wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwaną. Zgodnie z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i to on reprezentuje tę wspólnotę na zewnątrz, podejmując czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu po uzyskaniu zgody na dokonanie tej czynności oraz pełnomocnictwa dla zarządu – udzielonych w drodze uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Poszczególni właściciele lokali mieszkalnych mogą zostać uznani za strony postępowania w danej sprawie tylko wówczas, gdy wykażą swój interes prawny będący legitymacją materialnoprawną do uznania ich za stronę postępowania w danej sprawie. Organ podkreślił, że interes prawny uznać należy za tożsamy z pojęciem interesu chronionego konkretną normą prawa materialnego. W opinii organu I instancji S. S. występując z wnioskiem o wznowienie postępowania nie przedłożył żadnego dokumentu, ani nie wskazał żadnej konkretnej normy prawa materialnego, które potwierdziłyby jego indywidualny interes prawny, uzasadniający przyznanie mu przymiotu strony w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym. Wskazując, iż zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, organ I instancji podniósł, że sprawa zakłócania spokoju winna być rozstrzygana w oparciu o kodeks cywilny w postępowaniu cywilno-prawnym. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie skarżący odwołał się do Wojewody D., podając między innymi, że zmiana sposobu użytkowania lokali biurowych na potrzeby ośrodka prowadzącego kursy języków obcych w budynku przy ul. S. L. [...] we W. wiąże się również ze zmianą zagospodarowania terenu wokół tego budynku, poprzez wykorzystywanie sąsiedniej nieruchomości dla potrzeb komunikacyjnych przedmiotowego budynku, na co on jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości nie wyrażał zgody. W dniu [...]r. Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, iż po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...]. Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę następuje w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący jako współwłaściciel budynku nr [...] przy ulicy O. O. we W. i współwłaściciel nieruchomości gruntowej nr [...], nie wskazał we wniosku o wznowienie postępowania, jaka norma prawna, bądź jaki jego interes prawny został naruszony. We wniosku, jak i w odwołaniu wskazał jedynie na interes faktyczny, który nie może być okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. S. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji w całości "poprzez stwierdzenie jej niezgodności z prawem" oraz stwierdzenie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze S. S. podniósł, że organ administracji naruszył zasady prawa budowlanego, albowiem udzielenie przez Prezydenta W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania bez wcześniej wydanego pozwolenia zezwalającego na samo użytkowanie obiektu powoduje, że nie mogły zostać zachowane procedury nakazane przez przepisy Prawo budowlane. W opinii skarżącego, udzielając pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych organ zupełnie pominął fakt, że wcześniejszą decyzją ustalił już sposób użytkowania, ale nie jako lokale biurowe, lecz jako lokale mieszkalne i pracownie artystyczne. Pominięcie przez inwestora zamierzeń inwestycyjnych właściwej i zgodnej z obowiązującym prawem procedury uzyskania pozwoleń na budowę, a także brak wydania takich pozwoleń na budowę pozbawił wręcz właścicieli sąsiednich działek możliwości reagowania na naruszenia prawa i obrony ich słusznych praw przed naruszeniami inwestora. Skarżący zarzucił ponadto, że Wojewoda D. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. nr 13-I/2000 z dnia 10 lutego 2000 r. nie zauważył, że decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...] swoim zakresem objęła cały budynek przy ul. O. O. [...] a we W . Oznacza to, że taka zmiana sposobu użytkowania lokali na potrzeby ośrodka nauczającego języków obcych obejmuje lokale na wszystkich kondygnacjach we wskazanym budynku. W budynku tym wyodrębnionych jest łącznie [...] lokali, po dwa na każdej kondygnacji od piwnicy, przez parter do IV piętra. Wskazując na powyższe skarżący wywiódł, że powyższą decyzją administracyjną wkroczono na grunt prawa własności pozbawiając skarżącego władztwa nad częścią nieruchomości, której jest współwłaścicielem oraz pozbawiono go prawa do swobodnego dysponowania tą nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. dotyczącą udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali biurowych. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżący przywoływał art. 145 § 1 pkt 4 kpa podając, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd.II – komentarz do art. 149 kpa). W świetle art. 149 § 2 kpa ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (wyrok NSA z dnia 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, Lex nr 54724). Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, natomiast może nią być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymieniona enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., II SA 1604/99, Lex nr 47257). Skoro zatem – jak wyżej wskazano – skarżący domagał się wznowienia przedmiotowego postępowania powołując jako przesłankę wznowienia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ administracyjny powinien był postępowanie wznowić postanowieniem stanowiącym podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Dopiero po wznowieniu postępowania należało merytorycznie ocenić, czy przywoływana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zachodziła. Z treści art. 151 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której bądź odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (pkt 1), bądź uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2) – po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa. Nie może zatem tego czynić przed przeprowadzeniem takiego postępowania. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 149 § 1-3 i art. 151 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.