II SA/Wr 61/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], Nr [...]. oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] (Nr [...]), którą to decyzją Starosta, po uprzednim wznowieniu postępowania, uchylił decyzję Zarządu Gminy D. z dnia [...] (Nr [...]) przyznającą nieodpłatnie J. K. D. działkę gruntu nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P., gmina D. i odmówił J. K. D. przyznanie nieodpłatnie tej działki. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zgodziło się zarówno z przyjętą przez organ I instancji podstawą rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7. poz. 25 z 1998 r. z późn. zm.)), jak również Kolegium uznało za trafną argumentację wywiedzioną przez Starostę Powiatu W. o braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 146 § 1 kpa. Kolegium wskazało m.in., iż K. D. nie spełniała przesłanek z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem nie władała po śmierci ojca F. F. całą działką nr [...], a tylko jej częścią, a z działki korzystał i uprawiał ją sąsiad W. J. Kolegium podniosło, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 146 § 1 k.p.a., bowiem nie da się ustalić terminu doręczenia decyzji z dnia [...] adresatom (m.in. K. D.), bowiem z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż w dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy D. brak jest potwierdzenia, w jakiej formie została doręczona lub ogłoszenia tej decyzja. We wniosku z dnia [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, K. D. zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 146 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, zaś art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa oraz art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędną wykładnię tych przepisów. K. D. podkreśliła, iż z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynikało niezbicie to, że wnioskodawczyni decyzję Zarządu Gminy D. z dnia [...] otrzymała. Ustalono bowiem, że w dniu 16 lutego 1998 r. decyzja ta została doręczona również do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych Oddział Terenowy w O., a także i to, że na podstawie tejże decyzji Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych założył księgę wieczystą z dniem [...]. K. D. przypomniała, iż w niniejszej sprawie w decyzji z [...] (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., uchylając wcześniejszą decyzję Starosty Powiatu W. wskazało na konieczność przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienia czy decyzja Zarządu Gminy D. została doręczona, komu oraz w jaki sposób. K. D. zauważyła, iż rozpoznając sprawę ponownie Kolegium, nie uznało własnych, wcześniej prezentowanych poglądów, jako wiążących, bowiem w treści uzasadnienia decyzji z [...] przyjęło, że sprawa doręczenia decyzji została wyjaśniona, podczas gdy wyjaśnienie to - co według twierdzeń K. D. wynika z decyzji organu I instancji - polegało jedynie na wysłaniu zapytania do Urzędu Gminy w D., czy takie potwierdzenie Urząd posiada. K. D. podniosła, iż również podstawa prawna wznowienia postępowania administracyjnego (tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa) jest oczywiście błędna, bowiem w sprawie nie zostały ujawnione żadne nowe, istotne okoliczności faktyczne, bądź dowody, które nie byłyby znane organowi wydającemu decyzje z [...]. K. D. nie zgodził się także z wykładnią przepisu art.118 ust. 2a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, wywodząc, iż w jej ocenie władanie nieruchomością nie oznacza konieczności osobistej uprawy działki. Decyzją z dnia [...] (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] (nr [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, iż nie wszystkie zarzuty K. D. okazały się zasadne, m.in. w ocenie Kolegium za nie trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem użyte w tym przepisie pojęcie "faktyczne władanie działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania" ma charakter niejednoznaczny i odmienność jego rozumienia przez organy obu instancji i przez stronę nie można uznać za rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium także powołanie się w decyzji z dnia 24 lutego 2004 r. na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] oparto się tylko na dowodzie z przesłuchania K. D. i dopiero w trakcie rozprawy jaka odbyła się w dniu 16 grudnia 2002 r. ustalono, iż K. D. włada tylko częścią działki nr [...]. Kolegium podkreśliło, iż niezależnie od powyższego wniosek podlegał uwzględnieniu, bowiem bezsprzecznie organy orzekające w sprawie o wznowienie postępowania rażąco naruszyły prawo poprzez niezastosowanie przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Kolegium zauważyło, że aby obliczyć terminy przewidziane w tym przepisie nie jest wystarczające ustalenie, że decyzję doręczono lub ogłoszono stronie, ale konieczne jest ustalenie momentu, od którego mają one biec, a więc trzeba ustalić termin doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dodało, iż w rozpatrywanej sprawie z akt wynikało jedynie, że brak dokumentów, które by tę kwestię wyjaśniły wprost, np. zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Ustalenie tej okoliczności powinno zatem odbyć się w inny sposób. Kolegium zaznaczyło, iż nie znajduje tu zastosowania wskazywany przez stronę w odwołaniu od decyzji art. 49 k.p.a., ponieważ nie stanowi on sam w sobie podstawy do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, konieczne było więc przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej sprawie. Kolegium zaznaczyło, iż ustalenie terminu doręczenia nie musi odbyć się na podstawie dokumentów, np. zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma przez adresata, ale może nastąpić za pomocą innych dostępnych środków dowodowych, a w ich braku lub w celu oceny wiarygodności dowodów słuszne byłoby posłużenie się np. domniemaniami faktycznymi. Kolegium przyznało, iż słusznie K. D. wywiodła, iż skoro Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych założył z dniem [...] dla nieruchomości księgę wieczystą, to oznacza, iż decyzja musiała być w tym momencie ostateczna. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. J. podniosła, że K. D. "od samego początku mijała się z prawdą, że nie władała przedmiotową działką od śmierci swojego ojca, czyli od roku 1996". Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy powyższą decyzję podkreślając, iż po wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu stwierdzono niewątpliwie, iż kwestionowana decyzja wydana została z rażącą obrazą przepisu art. 146 § 1 k.p.a., bowiem z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu określonego w tym przepisie. Kolegium wyjaśniło, iż upływ wskazanego ww. przepisie terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu administracji publicznej rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty, bowiem upływ ww. terminu, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowa, tj. niezależna od okoliczności, które to spowodowały. Kolegium zaznaczyło, iż wskazany przepis art. 146 § 1 kpa, określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się określeniem "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów, co pozwala na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Dodało, iż termin - zgodnie z tak rozumianym brzmieniem przepisu - powinien więc biec od daty doręczenia stronie decyzji (co mogłoby nie nastąpić), a nie od daty powzięcia przez nią wiadomości o decyzji, przy czym termin ten liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, a nie od daty wydania decyzji, czy też jej wykonania. Podstawową więc – w ocenie Kolegium- dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było wyjaśnienie, kiedy została doręczona przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji stronom postępowania, gdyż upływ pięcioletniego okresu biegnie bowiem od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Dodało, iż obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, o ile doręczone - to komu i w jakim dniu, gdyż faktu doręczenia ewentualnie ogłoszenia decyzji nie można domniemywać, bowiem stanowi on przesłankę warunkującą zastosowanie przepisu art. 146 § 1 kpa, wobec czego musi zostać przez organ wykazany (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 r., sygn. IV SA 505/99, LEX nr 53446). Kolegium stwierdziło, iż w rozważanej sprawie brak jest nie tylko ustaleń organów w tym zakresie, ale nawet brak jest jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby tę okoliczność. Z tych wszystkich względów Kolegium uznało, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 77 § 1 i 146 § 1 kpa). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu G. J. podniosła, iż nie rozumie dlaczego Kolegium podważyło swoje decyzje oraz decyzję organu I instancji i czym się sugerowało. Dodała, iż przewodnicząca składu orzekającego w rozmowie z nią nie udzieliła jasnej, spójnej i zrozumiałej dla skarżącej odpowiedzi na pytanie, dlaczego podjęto taką decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na wstępie zauważyć należy, iż skarżąca nie stawia kwestionowanej decyzji żadnych merytorycznych zarzutów. Jak wynika z treści skargi przyczyną jej złożenia było niezrozumienie przez skarżącą powodów dla których uchylono z obrotu prawnego satysfakcjonującą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] (Nr [...]), którą to decyzją Starosta, po uprzednim wznowieniu postępowania, uchylił decyzję Zarządu Gminy D. z dnia [...] (Nr [...]) przyznającą nieodpłatnie J. K. D. działkę gruntu nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P., gmina D. i odmówił J. K. D. przyznanie nieodpłatnie tej działki. Podkreślić jednak należy, że Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 u.p.s.a.). Sąd z urzędu zobowiązany jest bowiem do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa jakie stwierdzi badając daną sprawę. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, iż orzekający w sprawie organ administracyjny właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz przestrzegał przepisów postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W praworządnym państwie akt administracyjny (np. decyzja) dotknięty istotną wadą nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Instytucja stwierdzenia nieważności unormowana w art. 156 k.p.a. ma na celu eliminowanie tego rodzaju decyzji z obrotu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. rozpoznając wniosek K. D. z dnia [...] stwierdziło, iż niewątpliwie decyzja z dnia [...] (nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Orzeczenie o nieważności decyzji przepisy nie pozostawiają uznaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności. Organ ten bowiem dostrzegłszy, iż badana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., obowiązany jest do stwierdzenia jej nieważności Jak skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23) "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] (Nr [...]) uchylająca decyzję Zarządu Gminy D. z dnia [...] (Nr [...]) przyznającą nieodpłatnie J. K. D. działkę gruntu nr [...] i jednocześnie odmawiająca J. K. D. przyznanie nieodpłatnie tej działki oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (nr [...]) wydane zostały w trybie postępowania wznowieniowego wszczętego na wniosek skarżącej - G. J. Obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę po wznowieniu postępowania jest badanie nie tylko czy w sprawie zachodzą wymienione w art. 145 i 145a k.p.a. przyczyny wznowienia, ale organ zobowiązany jest również wyjaśnić czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a., ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wprowadzone rozwiązanie jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Uzasadnione jest ponadto tym, iż upływ czasu powodować może niemożliwość osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania ze względu np. na trudności dowodowe, wykonane decyzji i nieodwracalność skutków prawnych, jakie wywołała. Zatem nawet istnienie okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie w trybie wznowienionym decyzji, nie ma prawnie żadnego znaczenia, jeśli upłynęły już ww. okresy czasu. Termin liczy się w latach od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji. Przez doręczenie decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 28 listopada 1996 r. II SA/Gd 766/90 - LEX nr 44242). Niespornym w sprawie jest, iż decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Zarząd Gminy D. przyznał nieodpłatnie J. K. D. działkę gruntu nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P., gmina D. Z kolei decyzja Starosty Powiatu W. Nr [...] uchylająca, po uprzednim wznowieniu postępowania, ww. decyzję Zarządu Gminy D., wydana została w dniu [...]. Jak słusznie zauważyło w uzasadnieniu skarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W.- podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było zatem wyjaśnienie czy nie upłynął już pięcioletni termin od doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronom. Warunkiem bowiem podjęciem przez organ administracji w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty było wykluczenie istnienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a., poprzez jednoznaczne wykazanie, iż pięcioletni termin od doręczenia lub ogłoszenia decyzji jeszcze nie upłynął. Obowiązkiem orzekających w trybie wznowieniowym organów administracyjnych było podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwalało stworzyć jej rzeczywisty obraz a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa (art. 7 k.p.a.). Ustalenia wymagało przede wszystkim czy decyzja została doręczona czy ogłoszona, a gdy doręczona - to komu i w jakim dniu. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatu W. nie podjął praktycznie działań w celu wyczerpującego wyjaśnienia spraw w tym zakresie, pomimo, iż organ odwoławczy wcześniej dwukrotnie uchylał wydane przez niego decyzje z powodu m.in. nie wykazania przez Starostę w sposób jednoznaczny, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji nie skorygował ww. błędów postępowania, tym samym sam dopuścił się naruszenia prawa. Wskazane naruszenie postanowień przepisu art. 146 § 1 k.p.a. przez ww. organy administracyjne ma charakter rażący, co obligowało Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] (nr [...]). Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.