II SA/Wr 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę składu węgla oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ powołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję pierwszej instancji udzielającą pozwolenia na budowę i orzekł co do istoty sprawy, a mianowicie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa składu węgla na terenie inwestora – działki nr[...,...,..]. W rozstrzygnięciu oznaczył kategorię obiektu XVIII, opisał uprawnienia projektantów oraz ustalił określone warunki zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 ustawy dotyczące zabezpieczenia terenu budowy, nadzoru na budowie, obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wymienił obowiązki kierownika budowy oraz oznaczył obszar oddziaływania obiektu obejmujący ponadto działki nr [.....]W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek wniosku inwestora z dnia 28 listopada 2010 r. udzielono mu pozwolenia na budowę składu węgla na działkach wymienionych we wniosku oraz dodatkowo na działkach nr[....]. W odwołaniu od tej decyzji właściciel działki nr [...]zarzucił niezgodność pozwolenia z decyzją środowiskową, która nie obejmuje działek nr[...]. Skarżący jest następcą prawnym tego właściciela i stroną w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., Skarżący podtrzymał złożone odwołanie. Jak ustalił organ, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był wewnętrznie sprzeczny, gdyż określał granice terenu objętego wnioskiem z włączeniem ponadto części działek nr[...]. Zatwierdzenie tego projektu oraz objęcie terenem zainwestowania nie wymienionych we wniosku działek nr [...]stanowiło o istotnej wadliwości prawnej decyzji pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 63 § 2 w związku z art. 61 § 1 k.p.a., art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowalnego i § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Ponadto brakowało na mapie informacji, że mogła służyć do celów projektowych oraz stwierdzenia ostateczności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Dlatego organ zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego wymienionych wyżej okoliczności. Inwestor dołączył wymagane dokumenty i skorygował projekt budowlany, w którym obecnie wymieniono wyłącznie działki oznaczone we wniosku i decyzji środowiskowej. Kolejno organ przystąpił do badania przesłanek pozwolenia na budowę i ustalił spełnienie wymagań ustanowionych w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. W szczególności ustalił zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją środowiskową. Organ omówił szczegółowo wymogi prawne projektu i ich spełnienie. W tej sytuacji organ zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4a i art. 4 prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieustalenie, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Wniósł o dopuszczenie dowodów z akt postępowania organu nadzoru budowlanego, prowadzonego na skutek doniesienia skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r. oraz z umowy między inwestorem a generalnym wykonawcą, faktur za wykonanie robót i potwierdzeń przelewów zapłaty za roboty. Skarżący dołączył zdjęcia własnego terenu na okoliczność naruszenia przez inwestora prawa własności skarżącego przez parkowanie maszyn budowlanych i odpadów budowalnych na tym terenie. Twierdził ponadto, że inwestycja zrealizowana została w granicy działek skarżącego i inwestora. Zamierzenie budowlane inwestora narusza więc art. 140 i art. 144 k.c. Według skarżącego powinnością organu było wyjaśnienie przesłanek negatywnych wydania pozwolenia na budowę, a w szczególności warunku wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta nie była tymczasem w ogóle przedmiotem postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodał, że skarżący uczestnicząc w postępowaniu odwoławczym powinien zgłosić organowi okoliczność rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Kwestia wejścia przez inwestora na nieruchomość sąsiednią w toku robót budowlanych nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia. Inwestor wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawierała uzasadnionych zarzutów. Jak wskazano trafnie w literaturze prawniczej (Z. Kostka ,,Prawo budowlane – Komentarz" wyd. 2007 s. 120) z artykułu 35 ust. 3, 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane wynika, że podstawą odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być 1. bezskuteczny upływ terminu usunięcia nieprawidłowości, wyznaczony postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3, 2. nieusuwalna niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 3. nieusuwalna niezgodność tego projektu z wymogami ochrony środowiska lub przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 4. brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile była wymagana, 5. nieusuwalny brak oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub negatywna ocena oświadczenia inwestora, 6. istnienie na terenie inwestora obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Organ trafnie powołał się na treść art. 35 ust. 4 ustawy, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu (nakazującego organowi sprawdzenie okoliczności wymienionych w punktach 2 i 3) oraz w art. 32 ust. 4 (dot. w/w okoliczności w punktach 4 i 5) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu były okoliczności wymienione w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, które organ dokładnie ustalił i wszechstronnie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie miał racji skarżący, że powinnością organu było ponadto wyjaśnienie jeszcze innych okoliczności, w tym uzasadniających umorzenie postępowania. Wbrew przeświadczeniu skarżącego przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie regulują problematyki prawnej ciężaru dowodu, w tym w szczególności znaczeniu, jakoby powinnością organu było wyjaśnianie z urzędu wszelkich okoliczności korzystnych dla pozostałych stron poza wnioskodawcą i służących obronie ich sfery prawnej, a sprzeciwiających się uwzględnieniu wniosku bądź uzasadniających wydanie decyzji umarzającej, w przypadku gdy ustalił wszelkie przesłanki wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Ciężar dowodu okoliczności rozpoczęcia robót przez inwestora przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, niewątpliwie spoczywał na skarżącym. Organ nie naruszył zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonując ustalenia i rozważenia okoliczności wymienionych w ustawie – Prawo budowlane, a stanowiących przesłanki wystarczające do wydania pozwolenia na budowę. Skoro okoliczność rozpoczęcia robót przez inwestora przed wydaniem decyzji nie była znana organowi urzędowo i nie została ustalona w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, to organ nie naruszył, bowiem nie mógł naruszyć art. 32 ust. 4a ustawy. Organ nie narusza przecież prawa materialnego przez to, że nie ustala okoliczności uzasadniających niestosowanie tego prawa. O ile okoliczności te były istotne w sprawie, organ może dopuścić się uchybienia procesowego. Tymczasem w nin. sprawie organ nie miał powinności wyjaśnienia okoliczności wymienionych przez skarżącego, a przy tym podanych dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej, zatem nie popełnił ponadto naruszenia procedury. Skoro więc organ ustalił wszelkie okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, respektując w tym zakresie w pełni normy prawa materialnego, zaś nieznane mu było twierdzenie uzasadniające umorzenie postępowania (gdyby okazało się prawdziwe), to wydając decyzję nie naruszył prawa. Trafnie ponadto podniosły pozostałe strony, że ewentualne naruszenie przez inwestora prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, wynikłe z wkroczenia na tę nieruchomość przy wykonywaniu robót budowlanych, nie ma nic wspólnego z problematyką prawną istotną w nin. sprawie, w tym z treścią art. 4 ustawy. Inwestor niewątpliwie posiadał należycie udokumentowane i niekwestionowane prawo do dysponowania własną nieruchomością na cele budowlane, a tej nieruchomości dotyczy zaskarżona decyzja. Należy mocno podkreślić, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności faktyczne dostępne organowi, gdy okoliczności te zostały ustalone w sposób pełny i bez naruszenia procedury postępowania wyjaśniającego. Jak wykazano powyżej, miało to miejsce właśnie przy rozstrzyganiu sprawy przez organ. Dopiero w postępowaniu sądowym skarżący przedstawił nowe fakty, i dowody. Tezy dowodowe skarżącego dotyczyły okoliczności rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Uzasadniało to rozważenie przez Sąd problematyki prawnej stosowania art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie Sąd poza już poczynionymi rozważaniami wskazuje, w ślad za poglądami prawnymi wyrażonymi w orzecznictwie NSA (wyrok II OSK 1488/06 i I GSK 302/09 w Lex), że zarzuty i wnioski skarżącego zmierzały do poczynienia w postępowaniu sądowym ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wykracza to jednak poza granice sprawy sądowej i stanowi czynność procesową niedopuszczalną w postępowaniu sądowym. Ustalenie nowego stanu faktycznego sprawy administracyjnej jest nie do pogodzenia z funkcją kontrolną sądu. Uzasadniony jest ponadto podział podstaw wznowieniowych na podstawy związane z naruszeniem prawa przez organ, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., byłyby to podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 k.p.a., oraz niezwiązane z tym naruszeniem, do których zalicza się podstawy z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a. Skarżący nie mógł więc skutecznie powołać się na zaistnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oczywiście nie wymagało rozważania w nin. sprawie istnienie przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 oraz w nawiązaniu do art. 48 lub art. 51 prawa budowlanego bądź okoliczności wymienionych w art. 36a tej ustawy, bowiem w szczególności rozstrzygniecie zapadłe po przeprowadzeniu niewadliwego procesowo postępowania i prawidłowo stosujące w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych normy prawa budowlanego, w oczywisty sposób nie naruszało prawa w ogóle, a tym bardziej rażąco. Osobnych rozważań wymagała ocena samych wniosków dowodowych skarżącego. O ile art. 106 § 5 p.p.s.a. wymaga tutaj odpowiedniego stosowania przepisów procedury cywilnej, to stosowanie to powinno uwzględniać również praktykę stosowania tej procedury przez sądownictwo powszechne, a jedynie ewentualnie, skoro ma być ,,odpowiednio", proponować uzasadnione odstępstwa w praktyce sądu administracyjnego. W procedurze cywilnej nie wymaga się wydawania postanowień odmawiających dopuszczenia dowodu. Odmowa ta, o ile jest bezzasadna, może być skutecznie zaczepiona w środku odwoławczym, bez konieczności istnienia w aktach sprawy postanowienia odmownego. Odmowa powinna być i tak uzasadniona w uzasadnieniu wyroku. Dołączone do skargi doniesienie do organu nadzoru budowlanego, złożone tam po wydaniu ostatecznej decyzji, dowodzi okoliczności powiadomienia tego organu o możliwości wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 48 albo art. 51 prawa budowlanego. Okoliczność ta była obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy. Procedura sądowa nie zna dowodu z akt sprawy. Akta sprawy nie są dokumentem. Dokumentami mogą być wskazane konkretnie fragmenty tych akt, a jeszcze lepiej po prostu same te dokumenty dołączane osobno dla potrzeb innej sprawy. Jeżeli więc akta sprawy przed organem nadzoru budowlanego, o ile ten wszczął postępowanie, zawierają jakieś dokumenty, zaś skarżący byłby niewątpliwie stroną tego postępowania, to skarżący powinien te dokumenty wskazać lub dołączyć. Skoro nie istnieje w ogóle dowód z akt sprawy, to nie było dopuszczalne jego przeprowadzenie. Procedura cywilna zna ponadto sposoby uzyskania pewnych dokumentów od strony lub od osoby trzeciej. Skarżący nie oznaczył tych dowodów w sposób dostateczny. Oczywiście podstawowe znaczenie miała niedopuszczalność przeprowadzenia dowodów przez sąd administracyjny w ogóle, o czym była mowa. Można wspomnieć, że zdjęcia terenu budowy nie są dokumentem i nie przedstawiają stanu prawnego działek. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania w omawianym zakresie wykładni przepisów o postępowaniu dowodowym, przyjmowanej powszechnie w sądownictwie powszechnym. Dlatego nie wydał postanowienia dowodowego, skoro nie dopuścił dowodów. Skarga nie dotyczyła w ogóle szczegółowych okoliczności lub ocen przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Dlatego Sąd przeprowadził kontrolę ich prawidłowości z urzędu (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Już zaznaczono, że kontrola ta nie wykryła wad prawnych decyzji. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. PM 20.07.2012 r.