II SA/Wr 610/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 czerwca 2025 r. nr SKO/PP-412/28/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. Nr SKO/PP-412/28/2025, podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "strona skarżąca", "Spółka"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr DG.SR.673.28.2025 o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zespołu elektrowni fotowoltaicznych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w obrębie geodezyjnym G., gmina G. na części działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji, opisując przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego i przywołując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej zwana "u.p.z.p."), wskazał, że działka nr [...] ma pow. [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione (Lzr-PsIII) oraz grunty o niższej przydatności rolniczej (RIVa i RIVb); działka nr [...] ma pow. [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione (W-PsIII) oraz grunty rolne klas o niższej przydatności rolniczej (RIVa, RIVb i Lzr-RIVb); działka nr [...] ma pow. [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione (Lzr-ŁIII) oraz grunty o niższej przydatności rolniczej (RIVa i RIVb), zaś działka nr [...] ma pow. [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione (W-PsIII) oraz grunty rolne klas o niższej przydatności rolniczej (RIVa, RIVb, Lzr-RIVa i Br-RIVb). Następnie Kolegium powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm.; dalej "u.o.g.r.l."), wskazało, iż ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż są zlokalizowane w obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają warunek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. Zatem nie ulega wątpliwości, że ochrona gruntów rolnych realizowana jest m.in. w drodze regulacji art. 7 u.o.g.r.l. ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, które to zapisy dotyczą użytków rolnych o wyższej klasie, tj. klasie I-III, ale nie obejmują użytków rolnych klasy I-III nie wymagających zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, a także gruntów rolnych o niższej klasie i niższej przydatności produkcyjnej. Analizując zaś warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., organ stwierdził, że Starosta zasadnie przyjął, iż nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż działki nr [...], [...], [...], [...] nie są położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. Kwestią istotną w niniejszej sprawie było – jak wskazał dalej organ drugiej instancji – rozstrzygnięcie, czy organ uzgadniający z zakresu ochrony gruntów rolnych wyraża swoje stanowisko tylko i wyłącznie w odniesieniu do części działek nr [...], [...], [...] i [...], tak jak to zakreślił inwestor we wniosku oraz Wójt w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, czy też w kontekście całych ww. działek. Odnosząc się do powyższej kwestii, Kolegium wskazało, że jeśli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek, to nie tylko organ wydający decyzję, ale również organ uzgadniający ma prawo i obowiązek ocenić ten fakt. W niniejszej zaś sprawie nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działek, co więcej organ uzgadniający w zakresie ochrony gruntów rolnych ma prawo wypowiadać się mając na względzie obszar całych działek ewidencyjnych. Pełnomocnik Spółki wskazała w zażaleniu, że inwestycja, co wynika z wniosku, ma być realizowana wyłącznie na tej części działki, która obejmuje jedynie grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III. Kolegium stanęło jednak na stanowisku, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą) należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Przy czym przedmiotowa ocena przekłada się bezpośrednio na wniosek, że poprzez grunty rolne, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uprzedniej zgody ministra, należy rozumieć wyłącznie działkę lub działki ewidencyjne nigdy zaś wyłącznie jej część (wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17). Zatem weryfikacja przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. powinna obejmować całe działki nr [...], [...], [...], [...], a nie wyłącznie części zgłoszone we wniosku. W dalszej kolejności organ powołując się na liczne orzecznictwo dotyczące ustalania warunków zabudowy dla całości działki ewidencyjnej lub jej części oraz mając na uwadze poglądów judykatury, na które wskazała Spółka w zażaleniu, podzielił pogląd, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragmenty działek ewidencyjnych, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Kolegium zgodziło się przy tym również z tą linią orzeczniczą, która dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jako rozwiązanie zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktycznoprawnych. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek z pominięciem gruntów rolnych klasy III, na których – jak twierdzi strona skarżąca – nie będzie realizowane przedsięwzięcie. Kolegium mając świadomość, że planowana inwestycja stanowi odnawialne źródło energii, które w obecnej sytuacji jest inwestycją pożądaną, wskazało, że nie może to jednak powodować lokalizowania odnawialnych źródeł energii mających – jak w niniejszej sprawie – charakter przemysłowy na gruntach rolnych objętych szczególną ochroną prawną i zaburzenia rolnego charakteru gruntów zlokalizowanych w jej sąsiedztwie. Przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony gruntów rolnych w taki sposób, jak tego oczekuje Spółka, tj. z pominięciem gruntów rolnych klasy III, prowadziłoby do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej "u.g.n."), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Z przepisów § 4, § 7 ust. 1, § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.; dalej "rozp.e.g.b.") wynika zaś, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących użytków gruntowych, w tym gruntów rolnych położonych w obszarze konkretnych całych działek ewidencyjnych. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej (§ 16 ust. 1 pkt 4 rozp.e.g.b.). W takim stanie prawnym prawidłowe jest – w ocenie Kolegium – stanowisko organu pierwszej instancji, że uzgodnienie musi się odnosić do gruntów rolnych położonych w granicach całych działek objętych projektem decyzji, a nie tylko do tych ich części, które są przewidziane przez inwestora do zagospodarowania i zabudowy. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że odnawialne źródła energii o charakterze przemysłowym nie są traktowane priorytetowo przez ustawodawcę, jeżeli chodzi o lokalizowanie ich na gruntach klasy I-III i na gruntach klasy IV. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż na mocy art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) dodany został do art. 14 ust. 6a o treści: "Zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca: 1) obiektów handlu wielkopowierzchniowego, 2) niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW - następuje na podstawie planu miejscowego." Z powyższego wynika zatem, że na użytkach rolnych klasy I-III, podlegających szczególnej ochronie prawnej, oraz na gruntach rolnych innych klas, także prawnie chronionych, w przypadku instalacji o określonej w tym przepisie mocy, możliwe jest lokalizowanie odnawialnych źródeł energii jedynie w planach miejscowych. Z powyższego można wnioskować nadto, że ustawodawca widzi potrzebę ochrony gruntów rolnych prawnie chronionych przed nadmierną zabudową ich przez przedsięwzięcia przemysłowe, nawet jeżeli stanowią one odnawialne źródła energii. Nie ulega wątpliwości, jak podkreśliło dalej SKO, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a nawet klasy VI. Co istotne, "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-VI. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ uzgadniający powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. Teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klasy III także klasy RIVa i RIVb. Przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Tymczasem zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Co więcej, przedmiotowe działki wraz z działkami sąsiednimi tworzą zwarty kompleks użytków rolnych rozciągający się od wsi G. poprzez wsie B., S. aż do granic administracyjnych gminy G. Gleby na przedmiotowych działkach to mady oraz czarne ziemie, stanowiące kompleksy rolne określane jako: użytki zielone bardzo dobre, średnie, pszenny dobry, kompleks zbożowo-pastewny mocny oraz żytni dobry, które są przydatne rolniczo. Inwestycja będzie zlokalizowana wśród niezainwestowanych działek rolnych, na których nie występuje żadna zabudowa. Tym samym, zdaniem Kolegium, wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, a ma charakter działalności produkcyjnej. W takich warunkach wprowadzenie na przedmiotowych działkach funkcji zabudowy produkcyjnej jest bardzo odległe w swym rodzaju od rolniczego charakteru gruntów rolnych. Co więcej, niewątpliwie nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, przyznanie priorytetu interesowi społecznemu polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Starosta – w ocenie Kolegium – nie przekroczył zatem granic uznania i zasadnie odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji z uwagi na niespełnienie przez grunty rolne klasy III warunku określonego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. oraz na konieczność prawnej ochrony gruntów rolnych klasy RIVa i RIVb. Z tych też względów zarzuty zażalenia organ uznał za nieuzasadnione. W skardze na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty naruszającego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozp.now.zab.") w zw. z pkt 7.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (dalej "rozp.wz.form.") poprzez błędne przyjęcie, że obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy nie może obejmować części działki ewidencyjnej (lub części działek ewidencyjnych), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że uzgodnienie winno się odnosić do gruntów rolnych położonych w granicach całych działek objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji (a nie tylko ich części wskazanej w tymże projekcie) i bezpodstawnego zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla terenu inwestycji (nie zaś dla działki lub działek ewidencyjnych), a pkt 7.2. załącznika do rozp.wz.form. wyraźnie potwierdza, że teren objęty wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy może stanowić część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, a tym samym decyzja o warunkach zabudowy może obejmować część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych; 2) art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne określenie w postępowaniu uzgodnieniowym granic terenu objętego ustaleniem warunków zabudowy, podczas gdy kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne, a uzgodnienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony gruntów rolnych i jest dokonywane w oparciu o projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony organowi uzgadniającemu. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczano już wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadkach, kiedy to teren zamierzenia można było jednoznacznie wyodrębnić w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, co bezsprzecznie uczyniono w niniejszej sprawie. Zdaniem strony, w celu podparcia swoich stanowisk organy przywołały orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w oparciu o nieaktualny stan prawny, w których głównym argumentem przemawiającym za brakiem możliwości ukształtowania terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej była treść przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozp.now.zab.2003."), który – w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. – zawierał odwołania do "działki budowlanej" jako terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i wskazywał, że obszar analizowany wyznacza się wokół "działki budowlanej". Jednocześnie § 4 ust. 1 rozp.now.zab.2003. wskazywał, że obowiązującą linię nowej zabudowy na "działce" objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na "działkach" sąsiednich. Z dniem 3 stycznia 2022 r. uchylono § 3 rozp.now.zab.2003., zaś odwołanie do "działki" w § 4 ust. 1 rozp.now.zab.2003. zostało zastąpione odwołaniem do "terenu". Wskazuje to jednoznacznie, że wolą prawodawcy było rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących możliwości ustalania terenu inwestycji na obszarze części działki ewidencyjnej poprzez dopuszczenie takiej możliwości. W dniu 3 stycznia 2022 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, do którego załącznik stanowił formularz wniosku. W formularzu w pkt. 7 zostało wskazane, że teren inwestycji może obejmować całą działkę lub działki ewidencyjne albo cześć takiej działki lub działek. Również obecnie obowiązujące rozp.now.zab. i rozp.wz.form. odwołują się do "terenu" objętego wnioskiem (nie zaś do "działki") oraz dopuszczają wprost możliwość wyznaczenia terenu jako części działki lub działek ewidencyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, zdaniem Spółki, że na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów teren inwestycji może być ustalony w decyzji o warunkach zabudowy jako część działki lub działek ewidencyjnych. W konsekwencji analiza statusu gruntów położonych poza granicami terenu inwestycji, ustalonego we wniosku Spółki oraz w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozp.now.zab. i pkt 7.2 załącznika do rozp.wz.form. W zakresie zarzutu drugiego, strona skarżąca podkreśliła, że ustalenie granic terenu inwestycji należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta nie może podlegać rozstrzygnięciu w ramach postępowania uzgodnieniowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r. (sygn. akt II OSK1867/20), "[...] organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do – niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia – dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia – mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz – ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 643/22). Innymi słowy, niezależnie od tego, czy teren inwestycji został określony poprawnie czy niepoprawnie, w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, to takie ustalenie ma charakter wiążący dla organu uzgadniającego. Kwestia ta należy bowiem do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne. Odmowa uzgodnienia, będąca rezultatem zakwestionowania granic terenu wyznaczonych przez ten organ, stanowi naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszeń, o jakich mowa w przepisach wskazanych w powołanym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że kontrolowane postanowienie podjęte zostało w ramach współdziałania organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy uregulowanym w u.p.z.p. I tak, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 2 u.g.n., za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.; dalej "rozp.e.g.b.") określono w § 4, że jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: 1) jednostka ewidencyjna, 2) obręb ewidencyjny, 3) działka ewidencyjna. Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych (§ 7 ust. 1 rozp.e.g.b.). Ewidencja obejmuje – zgodnie z § 11 rozp.e.g.b. – dane dotyczące: 1) działek ewidencyjnych, 2) użytków gruntów, 3) klas bonitacyjnych, 4) punktów granicznych, 5) budynków, 6) lokali, 7) właścicieli i samoistnych posiadaczy. Z powyższych regulacji wynika, jak słusznie zauważyło Kolegium, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących użytków gruntowych, w tym gruntów rolnych położonych w obszarze konkretnych działek ewidencyjnych. Zgodnie zaś z § 16 ust. 1 pkt 4 rozp.e.g.b., danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l.). Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – przed wydaniem takiej decyzji uzgodnienie jej projektu ze starostą w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów u.g.n. Celem tego uzgodnienia jest – jak słusznie wskazało Kolegium – ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.g.r.l.). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu. Przy czym, punktem wyjścia do tych ustaleń w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie, czy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych wyraża swoje stanowisko tylko i wyłącznie w odniesieniu do części działek nr [...], [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem Spółki i przedłożonym do uzgodnienia projektem, czy w odniesieniu do całości ww. działek ewidencyjnych. Uwzględniając całokształt uwarunkowań faktycznych rozpoznawanej sprawy i stan prawny, Kolegium – w ocenie Sądu – słusznie wskazało, że nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działek, zaś organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy miał prawo wypowiedzieć się w zakresie ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do obszaru całej powierzchni działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Przy czym podkreślić tutaj należy, że spór, który zaistniał pomiędzy stronami w niniejszej sprawie, a dotyczący odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, kiedy inwestycja jest przewidziana na części działki ewidencyjnej stanowiącej grunt rolny, nie jest zagadnieniem stanowiącym przedmiot sprawy. Jest nim natomiast ochrona gruntów rolnych w ramach działek ewidencyjnych objętych wnioskiem i następnie projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stąd też Sąd nie odnosi się do wszelkich rozważań zarówno organu jak i strony skarżącej w tym przedmiocie, stwierdzając jednocześnie, że nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozp.now.zab. i pkt 7.2 załącznika do rozp.wz.form. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również tut. Sądu (wyroki z dnia: 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 67/24; 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 781/24; 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 780/24; 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 366/24; 16 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 514/25), konsekwentnie zwracano uwagę na konieczność rozróżnienia przesłanek przemawiających za odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych od przesłanek, które odnoszą się już do wydania samej decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku uzgodnienia organ współdziałający działa na zasadzie uznania administracyjnego w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, która jest decyzją wydawaną na zasadzie z związania administracyjnego. Z tego powodu wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego na organie współdziałającym spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego – właściwego ze względu na przedmiot uzgodnienia – w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ współdziałający, w oparciu o uznanie administracyjne, nie może zaprezentować dowolnego stanowiska, lecz jedynie takie, które będzie wynikiem wyważenia tych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego, a przy tym odnosi się do przydzielonych do tego organu kompetencji. Składy orzekające w powołanych orzeczeniach konsekwentnie przy tym stwierdzały, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Jednocześnie zauważano, że sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie, kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Powołując się z kolei na orzecznictwo sądowe, składy orzekające przyjmowały, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. Przyjmowano także, że granice uznania administracyjnego wynikają z zasad ogólnych K.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności art. 7 K.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli postanowienia uzgodnieniowego, wydawanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odpowiada prawu, będąc jednocześnie wyrazem prawidłowego wyważania interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obszar objęty projektem uzgadnianej decyzji ograniczony przez linię rozgraniczającą teren inwestycji obejmuje – zgodnie z załącznikami graficznymi do projektu decyzji – część działek nr [...], [...], [...], [...]. Jak wynika natomiast z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na działkach nr [...], [...], [...], [...] znajdują się użytki rolne klasy III, IVa i IVb. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2a u.o.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poprzez grunty rolne, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uprzedniej zgody ministra, należy rozumieć wyłącznie działkę lub działki ewidencyjne, nigdy zaś wyłącznie jej część (wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17). Analizując warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., słusznie organy przyjęły w pierwszej kolejności, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż działki nr [...], [...], [...], [...] nie są położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie ww. działek na cele nierolnicze i nieleśne wymaga – jak również słusznie organy uznały w drugiej kolejności – uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższych uwag, Kolegium trafnie wskazało na dalsze - mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia - przyczyny, które warunkowały odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadrzędnym celem u.o.g.r.l. jest bowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych przed utratą rolnego/leśnego charakteru. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się w myśl art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Co istotne, przepisy u.o.g.r.l. nakazują chronić wszystkie grunty rolne, niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy też IV-VI (wyroki: NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18; WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/18). Jak podkreśliło Kolegium, nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a nawet klasy VI. Co istotne, "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III, nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-VI. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ uzgadniający powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów (wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. określono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych klasy I-III wymaga zasadniczo zgody ministra do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), natomiast przepisy nie wymagają zgody organu wobec gruntów klasy IVa pochodzenia mineralnego. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca niejako "utrudnia" przemianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny. Zasadą ograniczania zmiany przeznaczenia obejmuje wszystkie grunty rolne, jednak niejako stopniuje wymogi prawne związane ze zmianą przeznaczenia, zwracając w szczególności uwagę na przydatność produkcyjną. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca stanowiąc o ochronie gruntów rolnych (art. 1 u.o.g.r.l.), nie wprowadza ogólnego zakazu zmiany ich przeznaczenia, nie uniemożliwia takiej transformacji, ale nakazuje ograniczać taką zmianę. Należy też pamiętać, że ustawodawca posługuje się kategorią gruntu rolnego, który obejmuje m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod stawami rybnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw wolnych budynkami mieszkalnymi, grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l.). Jak zwróciło uwagę Kolegium, skoro według art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolne i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, to obowiązkiem organów w sprawie warunków zagospodarowania terenu jest ustalenie na podstawie danych z ewidencji, jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Przedmiotem tak rozumianej ochrony są zatem grunty w znaczeniu funkcjonalnym, a więc grunty rolne. Wskazać w tym miejscu należy, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klasy III, także klas RIVa i RIVb. Przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Tymczasem zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Co więcej, jak ustalił organ pierwszej instancji, przedmiotowe działki wraz z działkami sąsiednimi tworzą zwarty kompleks użytków rolnych rozciągający się od wsi G. poprzez wsie B., S. aż do granic administracyjnych gminy G. Gleby na przedmiotowych działkach to mady oraz czarne ziemie, stanowiące kompleksy rolne określane jako: użytki zielone bardzo dobre, średnie, pszenny dobry, kompleks zbożowo-pastewny mocny oraz żytni dobry, które są przydatne rolniczo. Przedmiotowa inwestycja będzie zlokalizowana wśród niezainwestowanych działek rolnych, na których nie występuje żadna zabudowa. Dlatego Kolegium wskazało, że wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, a ma charakter działalności produkcyjnej. Nadto organy zauważyły, że w okresie eksploatacji farmy fotowoltaicznej, który nie jest krótki i może trwać nawet od 15 do 29 lat, grunt na którym zostanie posadowiona taka inwestycja, nie będzie służył produkcji rolnej. W tym okresie z pewnością grunt utraci więc dotychczasowy charakter rolny, który to charakter podlega niekwestionowanej ochronie na podstawie przepisów u.o.g.r.l. i – co do zasady – na gruntach tych jest zakaz zabudowy. Słusznie zatem Kolegium wskazało, że w takich warunkach wprowadzenie na przedmiotowych działkach funkcji zabudowy produkcyjnej, jest bardzo odległe w swym rodzaju od rolniczego charakteru gruntów rolnych. Co więcej, niewątpliwie nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, przyznanie priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Co więcej, w niniejszej sprawie zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia, w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi, tj. z naruszeniem powołanej na wstępie u.o.g.r.l. Jednocześnie SKO odwołało się słusznie do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zgodnie z którym, organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17; 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21). Warto również przypomnieć wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 528/18), w którym zwrócono uwagę, że uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., ma więc szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nadto w tym wyroku zaakcentowano, że ochrona przewidziana w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, zaś celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem u.o.g.r.l. jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu gruntów. Żaden przepis nie zakazuje wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast, aby ustalenia warunków zabudowy służyły rolnemu wykorzystaniu terenu rolnych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt ll SA/Lu 191/18). Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd zgodził się z rozstrzygnięciami podjętymi w sprawie przez organy obu instancji. Tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy w postępowaniu uzgodnieniowym nie określiły granic terenu objętego ustaleniem warunków zabudowy, ale dokonały oceny projektu decyzji lokalizacyjnej w zakresie jej zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych w jej całokształcie. Powyższy zarzut stoi natomiast w sprzeczności z szeroką argumentacją Kolegium, które poddało analizie także inne aspekty sprawy istotne w świetle ochrony gruntów rolnych położonych w obrębie nieruchomości obejmujących wnioskowany teren inwestycyjny. Jak wskazano wyżej, organy uznały, że przeszkodą do lokalizacji inwestycji o charakterze produkcyjnym (przemysłowym) jest potrzeba ochrony całego kompleksu gruntów rolnych o różnych klasach bonitacyjnych wchodzących w skład przedmiotowych działek. O ile sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, to postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych a słusznym interesem obywatela (wyroki NSA z dnia: 1 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3171/18; 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23). Kontrola sądowa rozstrzygnięć wydanych w warunkach uznania administracyjnego ma na celu przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje, dokonując uzgodnień. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale. Oceny formułowane przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięć uznaniowych nie mogą natomiast zastępować ocen organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie. W świetle bowiem zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23; 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1612/22). Do takiego wyważenia wskazanych interesów doszło w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazał organ pierwszej instancji, planowane przedsięwzięcie nie da się pogodzić z rolnym charakterem przedmiotowych działek i spowoduje wyparcie rolnego ich charakteru. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowana instalacja fotowoltaiczna ma charakter przemysłowy i zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzenie funkcji produkcyjnej na terenie zdominowanym przez działalność rolniczą jest sprzeczne z zasadami u.o.g.r.l. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje utratę przez przedmiotowe działki dotychczasowego rolnego charakteru i sprawi, że przestaną być wykorzystywane do działalności rolniczej. Planowane zamierzenie nie stanowi kontynuacji istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie zabudowy przemysłowej w zdartym kompleksie gruntów rolnych może zakłócić istniejący ład przestrzenny. Budowa farmy fotowoltaicznej nie wpisuje się bowiem harmonijnie w istniejącą przestrzeń gruntów rolnych. Końcowo Starosta stwierdził, iż projekt decyzji jest niezgodny z zapisami u.o.g.r.l. w zakresie nakazującym ochronę gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wskazało dodatkowo Kolegium, powołując się na dodany na mocy art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) ust. 6a pkt 2 lit. a i lit. b do art. 14, odnawialne źródła energii o charakterze przemysłowym nie są traktowane priorytetowo przez ustawodawcę, jeżeli chodzi o lokalizowanie ich na gruntach klasy I-III i na gruntach klasy IV. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem zmiana zagospodarowania terenu dotycząca niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej – następuje na podstawie planu miejscowego. Na użytkach rolnych klasy I-III, podlegających szczególnej ochronie prawnej, oraz na gruntach rolnych innych klas, także prawnie chronionych, w przypadku instalacji o określonej w tym przepisie mocy, możliwe jest lokalizowanie odnawialnych źródeł energii jedynie w planach miejscowych. Z powyższego można wnioskować, że ustawodawca widzi potrzebę ochrony gruntów rolnych prawnie chronionych przed nadmierną zabudową ich przez przedsięwzięcia przemysłowe nawet, jeżeli stanowią one odnawialne źródła energii. Słuszną zatem jest konstatacja Kolegium, że w takich warunkach wprowadzenie na działkach przeznaczonych pod zainwestowanie funkcji zabudowy produkcyjnej jest bardzo odległe w swym rodzaju od rolniczego charakteru gruntów rolnych. Co więcej, niewątpliwie nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Nadto, w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie priorytetu interesowi społecznemu polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Słusznym jest również stwierdzenie, że zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi, tj. u.o.g.r.l. W świetle obowiązujących przepisów, mimo wskazania we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz w projekcie tej decyzji terenu inwestycji jako część działki lub działek ewidencyjnych, nie wykluczona jest analiza statusu gruntów położonych poza granicami tego terenu, jeżeli ma to służyć ochronie gruntów rolnych przed przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Tym bardziej dokonanie takiej analizy jest w szczególności wskazane przez wyspecjalizowane w zakresie ochrony gruntów rolnych organy uzgadniające projekt tej decyzji. Wyodrębnienie części działki nie może być bowiem próbą obejścia przepisów w zakresie takiej ochrony i tym samym prowadzić do iluzorycznej ochrony gruntów rolnych. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Uzgodnienie podejmowane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. powinno nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. Oznacza to, że uzgadniający organ powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku będą istotne dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest dokonanie wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na rolnicze użytkowanie gruntu, na którym ma ono być zrealizowane. Ustalenia te powinny odnosić się do charakteru, parametrów i technologii konkretnej inwestycji oraz okoliczności faktycznych występujących na danym terenie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1013/24). Podkreślić również trzeba, że dokonywana w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego wynikającego z ustaleń sprawy głównej nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje organ w ramach przyznanych mu kompetencji (wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08; 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18; 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24). Dopiero wszechstronna analiza okoliczności wynikających z tych dowodów pozwoli stwierdzić, że mamy do czynienia z inwestycją, która burzy rolny charakter gruntów zlokalizowanych w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, przedstawione zarówno przez organ pierwszej instancji jak i Kolegium argumenty są przekonujące i odnoszą się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Jak wskazano wyżej, organy szeroko odniosły się do lokalizacji działek jak i ich części objętych wnioskiem i uzgadnianym projektem decyzji o warunkach zabudowy w kontekście ich sąsiedztwa, w tym zweryfikowały, że faktycznie znajdują się one w otoczeniu kompleksu gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej, co mogłoby spowodować dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej i tym samym wpłynąć negatywnie na pozostałe grunty rolne. Tym samym zaskarżone postanowienie Sąd uznał za prawidłowe. Kończąc, jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca nie artykułuje, aby przedmiotem ochrony gruntów rolnych były działki w zaznaczeniu ewidencyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 494/24). Powyższe stanowisko potwierdza dominujący obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyroki NSA z dnia: 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16). W praktyce nierzadko może zachodzić potrzeba ustalenia warunków zabudowy dla części działki m.in. w sytuacji, gdy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (wyroki NSA z dnia: 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20; 15 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 698/21; 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1272/23). Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa, w tym przepisów u.o.g.r.l. (wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2024r., sygn. akt II OSK 2624/23; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23; 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20). W świetle przedstawionego stanowiska istota sporu nie powinna sprowadzać się do tego, czy na podstawie przepisów u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego fragment działki ewidencyjnej, lecz do oceny, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku gruntu rolnego (tak też NSA w wyrokach z dnia: 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1542/23). Jednocześnie należy zauważyć, że NSA w wyrokach wydanych w dniu 30 października 2024 r. (sygn. akt: II OSK 1360/23, II OSK 1364/23 i II OSK 1365/23) wprost sformułował tezę, zgodnie z którą, dopuszczalne jest na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Niemniej jednak, sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem nie dotyczy przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zespołu elektrowni fotowoltaicznych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, lecz uzgodnienia projektu takiej decyzji z uwagi na ochronę gruntów rolnych. Wobec tego należało potraktować za pozbawione przesądzającego jurydycznego znaczenia te wszystkie spośród argumentów orzekających w sprawie organów, które dotyczyły kwestii tego, czy teren inwestycji może obejmować fragment działki ewidencyjnej, oraz czy dla tak ustalonego obszaru inwestycji dopuszczalne jest ustalenie warunki zabudowy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji.