II SA/Wr 611/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wandy i Henryka S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 14 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Przedmiotem skargi Wandy i Henryka S. jest ww. decyzja O. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2001 r., (...) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 5 marca 1996 r. (...) udzielającą Henrykowi Ż. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 1101 położonej w B. przy ulicy Ch. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wyrokiem z dnia 24 marca 1999 r., II SA/Wr 1377/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości decyzję Wojewody O. z 8 września 1997 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 5 marca 1996 r., udzielającą Henrykowi Ż. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji spornego segmentu mieszkalnego. Sąd w wyroku z 24 marca 1999 r. zarzucił organowi odwoławczemu nie wykonanie czynności nakazanych w poprzednim wyroku, z 28 maja 1997 r., polegających na umożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez dokonanie przez organ prowadzący postępowanie oględzin na miejscu budowy z udziałem stron /w tym skarżącego/, przy współudziale autora orzeczenia technicznego i projektu docelowego na zakończenie robót budowlanych na segmencie Henryka Ż., jak również osoby, która na zlecenie skarżącego opracowała orzeczenie techniczne, odmiennie niż projektant obrazujące stan faktyczny budowy. Te ustalenia miały, według Sądu, umożliwić pełne i prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z udziałem uczestników sporu, a następnie wyciągnięcie z dokonanych ustaleń właściwej oceny zarzutów skarżącego. Organ stwierdził, że nakazany przez Sąd dowód przeprowadził dnia 25 sierpnia 1999 r. dokonując oględzin obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 1101 w B. W oględzinach uczestniczył przedstawiciel Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. oraz przedstawiciel Wojewody O. w celu zapewnienia jej obiektywności. Do udziału w czynności zaproszono także strony - Henryka S., Barbarę Ż. /pełnomocnika Henryka Ż./, a także inż. Ryszarda K., który na zlecenie skarżącego opracował orzeczenie techniczne. Wewnątrz segmentu mieszkalnego Henryka S. stwierdzono m.in.: "pęknięcie pionowe i poziome ściany sypialni na I piętrze /ściana wspólna/ przechodzące na ścianę zewnętrzną /filar/, gdzie idzie pionowo. (...) Na styku sufitu ze ścianą oraz w narożach ścian widoczne zawilgocenia i zagrzybienia /pleśnie/. Wilgoć i pleśń widoczne jest również na styku ściany i sufitu w łazience." Stwierdzono także pęknięcia posadzki łazienki i kafli podłogowych w kuchni na parterze. Henryk S. oświadczył, że segment mieszkalny Henryka Ż. realizowany jest niezgodnie z projektem na kontynuację robót. Wskazał przy tym na brak w tym projekcie opisu ław fundamentowych, na tarasie od strony frontowej wsparta jest ściana nośna, niezgodnie z projektem na kontynuację robót, podobnie jak ogniomur na części Henryka Ż. - wbrew projektowi wyciągnięty został ponad dach. Henryk S. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie B. ekspertyzę techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę Kazimierza Ś. Wobec powyższych ustaleń Henryk S. miał założyć dziennik plomb, założonych na ścianie dzielącej obie części budynku. Plomby te założono w celu ustalenia, czy istotnie spękania ściany powiększają się, co potwierdzałoby twierdzenia Henryka S. o występującym zagrożeniu. Mimo pisma wysłanego dnia 13 października 1999 r., wzywającego Henryka S. do przedstawienia dziennika plomb, skarżący tego nie uczynił. Po powyższym uzupełnieniu materiału dowodowego, organ stwierdził, że odwołanie Henryka S. nie zasługuje na uwzględnienie. Obiekt wznoszony przez Henryka Ż. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Określenie "budynki w zabudowie bliźniaczej", zawarte w tekście tego planu, oznacza budynki składające się z dwóch części, połączone wspólną ścianą. Nie oznacza to jednak konieczności zachowania tzw. "lustrzanego odbicia" obu tych części. Podobnie plan nie przewiduje konieczności realizowania obiektów wyłącznie w oparciu o projekty typowe, już w okresie kontynuowania budowy nie istniejące. Nie stwierdzono także, aby zarówno część wybudowana, jak i projektowane zakończenie inwestycji naruszały ustalenia planu w jakimkolwiek zakresie. Nadto organ stwierdził, że nie występuje także zagrożenie ty bezpieczeństwa konstrukcji wskutek dokonanych w trakcie budowy zmian konstrukcyjnych wspólnej dla obu segmentów ściany nośnej. Nie stwierdził tego w swym opracowaniu projektant, nie potwierdzono tego również podczas oględzin dokonanych przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego, z udziałem stron i Ryszarda K. kierownika budowy u Henryka S. i autora odmiennego opracowania. Stwierdzone wówczas rysy i spękania nie świadczą jeszcze o zagrożeniu bezpieczeństwa konstrukcji. Aby ostatecznie rozwiać wątpliwości Henryka S. wezwano go do założenia plomb w miejscu spękań, by prowadząc dziennik tych plomb ostatecznie ustalić, czy spękania istotnie powiększają się. Mimo wezwania, Henryk S. dziennika plomb nie przedstawił. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego podczas oględzin, organ podkreślił, że inwestycja Henryka Ż. jest obecnie realizowana zgodnie z projektem na kontynuację robót. Projekt ten istotnie nie obejmował fundamentów, gdyż kontynuacja w omawianym przypadku oznacza wykonanie część obiektu należącej do Henryka Ż. powyżej parteru. Wobec powyższego siłą rzeczy projektant nie wykonał projektu fundamentów, bo fundamenty już były, /choć odmienne niż w pierwotnym projekcie, na który udzielono pozwolenia na budowę/. Decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót na podstawie ww. projektu oznacza więc zdaniem organu legalizację fundamentów i części obiektu już istniejącej w takim kształcie, w jakim faktycznie istnieje. Nie stwierdzono natomiast, podkreślił dalej organ, w części obiektu zrealizowanej po udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót żadnych odstępstw od projektu, na podstawie którego udzielono tego pozwolenia. Reasumując organ stwierdził, że ukończenie robót budowlanych części obiektu należącego do Henryka Ż. leży także w interesie skarżącego. Ściana wspólna, na której zaobserwowano szereg nieprawidłowości zostałaby zabezpieczona przed wpływami atmosferycznymi. To właśnie pozwoliłoby na usunięcie tychże nieprawidłowości /ściana wspólna w projekcie przewidziana została jako ściana wewnętrzna; stąd jej wysoka podatność na niszczące wpływy opadów, lodowacenia, braku ogrzewania itp./. Wobec powyższego organ orzekł jak wyżej. Skargę na powyższą decyzję złożyli Wandy i Henryka S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że wydana decyzja w dalszym ciągu ignoruje realne zagrożenie ich życia i zdrowia. Powołali się na przedłożoną organowi odwoławczemu ocenę techniczną stanu budynku, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego Kazimierza Ś. Zarzucili, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu, iż nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, gdyż po założeniu plomb na wspólnej ścianie i ścianach zewnętrznych - stwierdzono postępujące pękanie ścian w pionie i w poziomie. Skarżący powołali się na rejestr odczytów z zachowania się plomb założonych w dniu 22 października 1999 r. Nadto skarżący zarzucili, że organ zaniechał przeprowadzenia ekspertyz polegających na wykonaniu odkrywek, a których to wynik potwierdziłby, bądź zaprzeczył twierdzeniu skarżących co do przyczyn stanu technicznego ich budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wydaną w sprawie decyzję oraz jej uzasadnienie. W dniu 3 sierpnia 2001 r. skarżący nadesłali do Sądu odpis postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2001 r., (...), wydanego na podstawie art. 25 par. 1 pkt 1 Kpa o wyłączeniu (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krystiana W. od załatwienia sprawy dotyczącej realizacji segmentu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 1101 w B., z równoczesnym wyznaczeniem do załatwienia przedmiotowej sprawy (...) Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. Przekazując powyższe postanowienie, skarżący w piśmie z dnia 1 sierpnia 2001 r. wyjaśnili, że już 25 października 1999 r. zwracali się do Wojewody O. o wyłączenie z niniejszej sprawy Krystiana W., (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z tej to przyczyny, że był bezpośrednio zaangażowany w sprawie, jako autor projektu spornej inwestycji. Jednakże wówczas Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił ich wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa /art. 22 cytowanej wyżej ustawy/. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na wynik sprawy. Wskazać należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości określonym, uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 Kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy jest zatem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją czy orzeczeniem organu pierwszej instancji. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art. 136 Kpa, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe wskazuje zatem, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Innymi słowy organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mając na uwadze art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przyjmując, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Treść art. 138 par. 1 Kpa wskazuje, że o ile organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji z punktu 1, to wypowiada swą wolę co do utrzymania zaskarżonej decyzji. Do obowiązku organu odwoławczego należy wówczas wypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji co do zasadności zgłoszonych zarzutów w odwołaniu, zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa w związku z treścią art. 140 Kpa, gdyż podstawą wydania tej decyzji stanowi wniesione odwołanie. Otóż decyzją z dnia 5 marca 1996 r., (...) z powołaniem się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ - Kierownik Urzędu Rejonowego w B. udzielił Henrykowi Ż. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 1101 położonej w B. przy ulicy Ch., zgodnie z przedłożonym i zatwierdzonym załącznikiem graficznym. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że inwestor przedłożył nakazane decyzją Urzędu Rejonowego w B. z dnia 2 września 1995 r. (...) orzeczenie techniczne i projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego. Nie godząc się z opisaną wyżej decyzją, skarżący Henryk S. wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu tym podniósł szereg nieprawidłowości w spornej budowie, a które w jego ocenie naruszają tak przepisy techniczno-budowlane, jak i ochronę Jego uzasadnionego interesu. Organ odwoławczy rozpatrując wniesione przez Henryka S. odwołanie winien był przede wszystkim ocenić czy istotnie zachodziła w niniejszej sprawie podstawa do wydania przez organ pierwszej instancji ww. decyzji z dnia 5 marca 1996 r. o wznowieniu przez Henryka Ż. robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 1101 położonej w B. przy ulicy Ch., innymi słowy czy spełnione zostały wymogi z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność ta była o tyle istotna, że organ pierwszej instancji w kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia 5 marca 1996 r. - jedynie ogólnie stwierdził, że "(...) inwestor przedłożył nakazane decyzją Urzędu Rejonowego w B. z dnia 2 września 1995 r. (...) orzeczenie techniczne i projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego." Jednakże z zaskarżonej decyzji z dnia 14 lutego 2001 r., (...) wydanej przez organ odwoławczy nie wynika, by organ ten dokonywał oceny przedłożonych przez Henryka Ż. ww. dokumentów, jak i czynności związanych ze sporną budową pod katem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu decyzja udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych musi być oparta na ocenie, czy dany obiekt spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane, określone przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ oraz art. 5 Prawa budowlanego, w tym także w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Stosownie zaś do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego obiekty budowlane powinny być budowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i wiedzą techniczną. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że sporny obiekt /budowa prowadzona przez Henryka Ż./ odpowiada wymaganiom techniczno-budowlanym i normom, tym samym nie wykazały, że obiekt ten nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżących. Uchybienie to jest o tyle istotne, że sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że : "(...) projektant nie wykonał projektu fundamentów, bo fundamenty już były, choć odmienne niż w pierwotnym projekcie, na który udzielono pozwolenia na budowę (...)". Wskazać przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem /art. 75 par. 1 Kpa/, co w niniejszej sprawie oznaczało rozważenie przez organ dopuszczenia innych środków dowodowych, łącznie z opinią biegłego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej na okoliczność ustalenia jaki to mogło mieć wpływ na stwierdzony stan techniczny budynku mieszkalnego skarżących. Stosownie bowiem do art. 77 par. 1 Kpa i art. 80 Kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu okoliczności materiału dowodowego. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, stwarza podstawę do uznania naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o naruszenie art. 7-8 i art. 12 Kpa oraz art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Konsekwencją takiego naruszenia jest brak możliwości wypowiedzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny czy dokonana ocena faktyczna i prawna przez organ jest zgodna z obowiązującym prawem i czy zachodziły istotnie podstawy do zastosowania w sprawie przepisu, który był podstawą wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 5 marca 1996 r. Znaczenie uzasadnienia decyzji polega także na tym, że dostarcza ono informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję, a także przyjętych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia. Informacje te są też niezbędne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa do złożenia skargi, będzie mogła w pełnym zakresie ocenić i ustosunkować się do argumentów organu administracji. Przyjęte zostało, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część. W świetle powyższego stwierdzić należy, że ograniczenie się organu odwoławczego jedynie do ogólnikowej oceny decyzji organu I instancji jest nie tylko nie wystarczające, lecz narusza także przepis art. 107 par. 3 Kpa. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zaskarżoną decyzję uchylił. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.