II SA/Wr 612/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz ( sprawozdawca), Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skargi J. B. A. Z., B. T., I.B., J. K., J. J., M. S., M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2010 r. Starosta G. na podstawie art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) wszczął na wniosek właścicieli i posiadaczy gruntów postępowanie scaleniowe gruntów położonych w obrębie Kromolin o łącznej powierzchni 774,7236 ha. Do postanowienia dołączył listę uczestników scalenia zawierającą nazwę (nazwisko) uczestnika, numery należących do niego działek i ich powierzchnie. Ustalił przewidywany termin zakończenia postępowania scaleniowego. W uzasadnieniu przedstawił charakterystykę struktury obszarowej gruntów oraz cele scalenia. Poinformował o wykonawcy prac scaleniowych i źródłach ich finansowania. Zalecił informowanie organu i wykonawcy o dokonywaniu trwałych inwestycji na gruntach. Poinformował o sposobie publikacji postanowienia. Podał treść art. 15 i art. 21, a ponadto art. 7 ustawy. Postanowienie odczytano na zebraniu uczestników w dniu 19 stycznia 2010 r. oraz wywieszono na tablicach ogłoszeń w kilku miejscach od dnia 5 stycznia do dnia 19 stycznia 2010 r. W licznych, jednobrzmiących zażaleniach szereg uczestników zarzuciło naruszenie art. 2 ust. 3, art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy. Według żalących się postanowienie nie wskazuje konkretnie gruntów objętych scaleniem. Nie określa, czy są wśród niech grunty zabudowane, które mogą być scalone wyłącznie na wniosek ich właściciela. Większość właścicieli sprzeciwia się wszczęciu postępowania. Sposób doręczenia i konstrukcja postanowienia były wadliwe. Nie wywieszono wykazu uczestników, a jedynie wskazano nieprecyzyjnie miejsce, w którym się znajdował. W uzupełnieniu zażaleń wskazano, że wnioski o wszczęcie postępowania pochodzą z 2004 r. Proponowany wówczas projekt scalenia był inny, niż przedstawiony w 2007 r. Według wójta, po sprzeciwie wyrażonym przez mieszkańców wsi wobec nowych założeń scalenia, należało zebrać nowe wnioski, gdyż dotychczasowe podpisy stały się nieaktualne. Obecnie mieszkańcy są zastraszani, jednak wielu z nich cofnęło zgodę na scalenie. Nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Nieprawidłowe jest ograniczenie scalenia do gruntów wsi Kromolin z wyłączeniem obrębów, w których mieszkańcy również posiadają nieruchomości. Nie ma potrzeby prowadzenia scalenia na wniosek mniejszości właścicieli. Realne są obawy związane z kształtowaniem planowanego obecnie scalenia. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w nin. sprawie wszczęto postępowanie scaleniowe na wniosek uczestników posiadających grunty o obszarze przekraczającym połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Stan własności oraz posiadania gruntów określony został według danych ewidencji gruntów, zgodnie z art. 20 ustawy. W toku postępowania zażaleniowego pojawił się zarzut grupy osób (....), że nie żądali wszczęcia postępowania i ich podpisy na wniosku zostały podrobione. Ponadto szereg osób cofnęło wniosek (.....). W nawiązaniu do tej okoliczności organ w oparciu o akta ustalił, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyli właściciele około 90% obszaru scalenia, bowiem posiadający 698 ha gruntów na 775 ha obszaru scalenia. Połowa obszaru scalenia wynosi więc 387,5 ha. Wnioski kwestionowane złożyli właściciele w sumie 132 ha. Pozostały zatem jako niewątpliwie złożone wnioski właścicieli 566 ha, czyli nadal posiadających ponad połowę obszaru scalenia. Organ nie miał więc potrzeby wyjaśnienia omawianej okoliczności. Kwestią podrobienia podpisów powinny zająć się inne właściwe organy. Organ wskazał, ze celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1). Organ I instancji wskazał na te cele. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni (art. 3). Wbrew zarzutom zawartym w zażaleniach, postanowienie zawierało elementy wymagane według art. 7 ustawy oraz zostało w sposób prawidłowy doręczone. W szczególności w postanowieniu określono miejsce położenia obszaru scalenia, jego powierzchnię oraz numery wszystkich działek. Wykaz uczestników i dane o należących do nich działkach został zawarty w załączniku do postanowienia opatrzonym podpisem i pieczęciom Starosty. Wykaz był dostępny, z uwagi na ochronę danych osobowych zarówno sołtysa wsi, jak i w lokalach urzędu gminy i starostwa. Postanowienie było ponadto umieszczone na stronie internetowej starostwa. Przy wszczęciu postępowania nie było potrzeby określenia, czy obszar scalenia obejmuje grunty zabudowane. Grunty te mogą być scalane jedynie na wniosek ich właścicieli i na warunkach określonych w art. 2 ust. 3 ustawy. Jednak kwestie te są istotne dopiero na etapie opracowywania projektu scalania (art. 10 ust. 1 ustawy). Dalsze zastrzeżenia żalących się również będą istotne na dalszych etapach postępowania (kwestia formy scalenia). Wszczęcie postepowania z urzędu nie ma znaczenia w nin. sprawie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty. Przeprowadzenie scalenia może wywołać utratę planowanych inwestycji. Nie wiadomo jakie grunty biorą udział w procesie scalania. Pojawiły się dwie wersje procedury scalania, w tym obejmująca grunty położone w innych obrębach. W 2004 r. nakłoniono mieszkańców wsi do scalenia różnymi obietnicami, nie było mowy o wymianie gruntów. Nie jest prawdą, że zachodzi potrzeba scalenia. Nie określono granic gruntów oraz czy są one zabudowane. Nie nastąpiło doręczenie wykazu uczestników. Wnioskodawcy godzili się na koncepcję scalenia z 2004 r., nie zaś z 2007 r. Skoro nie jest znany sposób scalenia, to skąd organ wie, że przyniesie on poprawę. W prokuraturze trwa postępowanie w sprawie podrobienia podpisów mieszkańców, więc nie jest pewne, czy wniosek złożyła wymagana liczba właścicieli. Należało wyjaśnić kto podrobił podpisy i w jakim celu. Skarżący są nadal zastraszani i zmuszani do wycofania zażaleń. Rodziny obawiają się Rady [...], do której ma należeć prezes RSP C. mającej około 50% gruntów oraz sołtys, który zbierał podpisy i przedstawiciele powiatu, którzy będą załatwiać swoje interesy i pozbawią rolników wpływu na decyzje. To nie rolnicy tylko urzędnicy, geodeci i wąska grupa osób dąży do realizacji scalenia, lekceważąc i drwiąc sobie z mieszkańców wsi. Rolnicy są przewiązani do ojcowizny, której wartości nikt prawidłowo nie oszacuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że na etapie wszczęcia postępowania nie istnieją projekty scalania, zaś wcześniejsze założenia będą rozważane w dalszych etapach. Ustawa przewiduje szczególny sposób doręczenia, który został dochowany (ogłoszenie na zebraniu, obwieszczenia, internet). Organ jedynie w sposób ogólny przedstawił cele scalenia, nie odnosząc się szczegółowej kwestii, jak ukształtują się rozłogi pól scalenia. Skoro został złożony wniosek, to widocznie większość właścicieli nie jest zadowolona z obecnego położenia i ukształtowania rozłogów ich pól. W toku postępowania sądowego ustalono, że szereg osób wskazanych jako uczestnicy postępowania scaleniowego, to osoby zmarłe przed wszczęciem tego postępowania oraz postępowania scaleniowego. Okoliczność ta nie była znana organowi. Na rozprawie pełnomocnik części skarżących oraz uczestników postępowania sądowego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postepowania karnego w sprawie podrobienia podpisów. Dołączył do akt postanowienie Starosty z dnia 9 grudnia 2010 r. o zawieszeniu postepowania scaleniowego gruntów położonych w obrębie Czerna (nr postanowienia [...]) do czasu zakończenia postępowania karnego w sprawie sfałszowania podpisów pod wnioskiem o wszczęcie postępowania. W nin. sprawie postępowanie dotyczy obrębu Kromolin (oznaczone w I instancji nr[...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdarza się niekiedy, że ustawodawca ustanawia odstępstwa od zasady oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a., do tych odstępstw nawiązuje art. 49 k.p.a.) bądź od reguły niewydawania przez organ odrębnego aktu stwierdzającego wszczęcie postępowania (art. 61 k.p.a. i objaśnienia do tego przepisu). W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) przewidziano oba te odstępstwa (art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie doręcza się więc w ogóle, a jedynie uważa je za doręczone, o ile zostało odczytane na zebraniu uczestników i wywieszone na okres 14 dni w miejscach wskazanych ogólnie w ustawie. Ustawa nie wymaga, aby organ przed wszczęciem postępowania sprawdził prawdziwość (aktualność) danych ewidencji gruntów. Nie wymaga dołączenia do postanowienia mapy obszaru scalenia. Na tym wstępnym etapie postępowania wystarczające jest przedstawienie w postanowieniu danych zawartych w ewidencji gruntów, odnoszących się do kręgu osób władających gruntami oraz powierzchni poszczególnych działek (art. 20 ustawy). Nie oznacza to, że organ ma na tych danych poprzestać i na nich jedynie opierać ustalenie kręgu uczestników scalenia (art. 34 ustawy), czyli właścicieli, posiadaczy samoistnych, zarządców lub użytkowników gruntów w obszarze scalenia. Dane ewidencji gruntów są wiążące do momentu ustalenia ich nieprawdziwości. W toku postępowania sądowego ustalono, że przed wszczęciem postepowania scaleniowego zmarli [...]O ile fakt ten nie powinien mieć wpływu na ocenę legalności postanowienia o wszczęciu postępowania, o tyle już przeprowadzenie dalszego postępowania bez udziału rzeczywistych uczestników i skierowanie ewentualnej decyzji do osób zmarłych, może mieć określone następstwa procesowe. Ustawa nie wprowadza ponadto wymogu określenia, czy wśród gruntów na obszarze scalenia znajdują się grunty zabudowane. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Starosty zawiera wszystkie składniki wymagane w art. 7 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie zostało wywieszone w określonych miejscach (urzędach, tablicach) ze wskazaniem osobnego położenia w obrębie danego miejsca, listy uczestników scalenia. Skarżący nawet nie twierdzili, że mieli utrudniony dostęp do listy uczestników. Lista ta znajduje się w ogólnie dostępnych dla stron aktach sprawy. Skarżący nie przedstawili żadnych zarzutów związanych z dostępną im listą uczestników. Nie było istotne, że większość właścicieli nie wnioskowała o scalenie, skoro wszczęcia postępowania domagali się właściciele ponad połowy powierzchni gruntów (art. 3 ust. 2 ustawy). Twierdzona okoliczność, że część uczestników wniosła o scalenie pod wpływem błędu nie miała znaczenia o tyle, że nawet przy pominięciu wśród wnioskodawców wszystkich osób wskazanych w skardze, pozostałe wnioski spełniały wymóg większości powierzchni gruntów. Nie było więc uzasadnione domaganie się zawieszenia postępowania sądowego, jak też zarzut pominięcia przez organ podstawy do zawieszenia postepowania. W tej ostatniej kwestii trzeba wyjaśnić, że zawiesza się postępowanie już wszczęte, czyli kwestia ta w ogóle nie wchodzi w zakres nin. sprawy, zaś fakt zawieszenia przez organ innych postępowań nie ma znaczenia w oczywisty sposób. Obszar scalenia został wskazany we wnioskach. Postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu. Sposób zakończenia postępowania nie będzie rozważany przy jego wszczynaniu. Cofnięcie wniosku przez większość obszarową w toku postępowania, o ile nastąpi, również stanowi okoliczność w nin. sprawie obojętną. Obecnie to skarżący występują przeciwko większości, zgłaszając ogólnikowe, hipotetyczne i nieudokumentowane zarzuty. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 19.04.2011 r.