II SA/Wr 612/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2022 r. nr 758/2022 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr 758/2022 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), po rozpoznaniu odwołania P. T. (dalej jako "strona" lub "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") z dnia 30 maja 2022 r., którą nakazano P. T., jako inwestorowi robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza znajdującego się w obrębie wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W. – doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wszystkich elementów przedmiotowej zabudowy korytarza – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz akt administracyjnych wynika, że na skutek otrzymanego zawiadomienia PINB w dniu 11 lutego 2021 r. przeprowadził kontrolę, w toku której stwierdził, że przy ul. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, dwulokalowy. Na parterze budynku bezpośrednio po wejściu na korytarz (części wspólne) znajduje się zabudowa w części klatki schodowej w kształcie półkola, w której znajduje się przedpokój lokalu mieszkalnego nr [...]. Wymiary powstałego wiatrołapu po zabudowie wynoszą w rzucie ok. 1,40 x 2,0 m. Wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] realizowane jest poprzez drzwi otwierane na zewnątrz o szerokości około 80 cm. Powstały przedpokój po zabudowie części wspólnej ma szerokość od ok. 120 do 97,5 cm. Poprzednio lokal nr [...] posiadał dwa wejścia z klatki schodowej. Jedno prowadzące do pokoju, a drugie do kuchni, z której istnieje przejście do łazienki i pokoju. Aktualnie lokal posiada jedno wejście z klatki schodowej do nowopowstałego przedpokoju (zabudowy korytarza). Z przedpokoju istnieje wejście do pokoju i kuchni. Wejście do kuchni z przedpokoju zostało zawężone z 80 cm do 67 cm w wyniku wykonanej zabudowy. Wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] znajduje się po lewej stronie od wejścia głównego i stanowią je drzwi wejściowe otwierane na zewnątrz prowadzące na zabudowane schody. Minimalne przejście po całkowitym otworzeniu drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...] wynosi 125 cm mierzone od ściany do otwartego skrzydła. Z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną. Do protokołu oświadczenie złożyła T. T., która zeznała, że zabudowa korytarza została wykonana w 1998 roku i polegała ona na wstawieniu ściany na rzucie półkola i nowych drzwi wejściowych. Inwestorem robót był syn P. T. Nie uzyskał on pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia. W chwili budowy była ustna zgoda właściciela lokalu nr [...] na zabudowę wspólnego korytarza. Współwłaściciele budynku uzgodnili, że w lokalu nr [...] zostanie zamurowane przejście z łazienki do komórki lokalu nr [...] i w zamian za zgodę na zabudowę części korytarza lokal nr [...] odstąpił komórkę na rzecz lokalu nr [...]. Ustalono również, że do lokalu nr [...] zostanie wykonane odrębne wejście z zewnątrz, które do dziś nie zostało wykonane. Do protokołu oświadczenie złożył również S. F., właściciel lokalu nr [...], który oświadczył, że w 1998 r. wyraził zgodę na zabudowę części wspólnej korytarza klatki schodowej, na rzecz wykonania przedpokoju dla lokalu nr [...], a w zamian miał uzyskać na własność komórkę piwniczną, ponieważ do tej pory nie uzyskał na własność tej komórki, nie zgadza się na pozostawienie zabudowanego korytarza w obecnym kształcie. Dostęp do komórki piwnicznej jest obecnie możliwy jedynie z budynku gospodarczego przynależnego do lokalu nr [...]. Dostęp do przestrzeni pod schodami jest mocno ograniczony. W dniu 23 marca 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] we W. Pismem z dnia 25 marca 2021 roku PINB wezwał skarżącego do przedłożenia oryginału stosownej ekspertyzy technicznej, a pismem z dnia 29 marca 2021 r. do przedłożenia zgody współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowej zabudowy. Dnia 29 kwietnia 2021 roku do PINB wpłynęła opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. z dnia 22 kwietnia 2021 roku - sporządzona na zlecenia skarżącego. Pismem z dnia 5 lipca 2021 roku PINB poinformował skarżącego, że przedłożona przez niego opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie została uzgodniona z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej i wezwał do udostępnienia prawidłowych dokumentów. Jednocześnie pouczono, że przedłożenie żądanych dokumentów ma wpływ na wynik sprawy, a brak ich przedłożenia może skutkować wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie korytarza do stanu poprzedniego. Zawiadomieniem z dnia 16 marca 2022 roku organ I instancji poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją nr 1095/2022 z dnia 30 maja 2022 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał Panu P. T. - inwestorowi robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza znajdującego się w obrębie wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wszystkich elementów przedmiotowej zabudowy korytarza. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora odwołania od decyzji, DWINB utrzymując je w mocy wskazał w pierwszej kolejności na podstawy prawne rozstrzygnięcia i przytoczył treść art. 50 - ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 682 dalej jako "p.b.") i wskazał, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w ich trybie, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, przy czym jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, nie zachodzi podstawa do wstrzymania robót budowlanych. DWINB podkreślił, że prawidłowe jest ustalenie organu pierwszej instancji, że przedmiotowe roboty budowalne, choć nie wymagały zgody stosownego organu administracji architektoniczno – budowlanej, wykonane zostały z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. 2022 poz. 1225)., tj § 62 ust. 1 i § 75 ust. 1 rozporządzenia, zatem organ nadzoru budowalnego zobowiązany było do przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z przepisami art. 50-51 p.b. DWINB podkreślił, że wykonane prace naruszają § 62 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepis § 75 ust. 1 tego akt, bowiem dwie pary drzwi jakie powstały w wyniku robót, nie odpowiadają minimalnej szerokości ustalonej w tych przepisach. Jak dodatkowo wyjaśnił organ odwoławczy, przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a p.b. za przebudowę należy uznać wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Oznacza to, że przebudową są nie tylko te roboty budowlane, które zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale również te, które powodują zmianę parametrów związanych z użytkowaniem obiektu. Wydzielenie części korytarza na odrębne pomieszczenie (przedpokój lokalu) spowodowało zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem (zmiana sposobu korzystania z tej części korytarza). Zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, spełnienie wymagań wymienionych w § 1 ww. rozporządzenia w sposób odmienny niż wskazują to przepisy rozporządzenia uzależnione jest od uzgodnienia stosownej ekspertyzy technicznej z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym (odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy). Przedłożona opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie została uzgodniona z właściwym podmiotem, tym samym organ I instancji słusznie uznał, iż nie jest możliwe zaistnienie odstępstwa od warunków wskazanych w § 62 ust. 1 oraz § 75 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W takiej sytuacji nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jest zasadny. W sytuacji braku zgody na odstępstwo organ nadzoru budowlanego nie może bowiem akceptować naruszenia przepisów i w konsekwencji utrzymywać stan niezgodny z prawem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. T. wniósł do tutejszego sądu skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 50-51 p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i ich zastosowanie w sprawie, podczas częściowa zabudowa korytarza zakończyła się w 1998 r. i była wykonana zgodnie z prawem, a wskazane przepisy powinno się stosować do budów w toku, a nie zakończonych. Nadto skarżący podniósł, że decyzja narusza także przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę, że ścianka działowa stoi od 1998 r. i nie stanowi niebezpieczeństwa dla mieszkańców. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podczas kontroli przeprowadzane na miejscu przez PINB współwłaściciel budynku, S. F.(1) jednoznacznie oznajmił, że w chwili prowadzenia robót budowalnych udzielił zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co zostało ujęte przez organ w protokole kontroli. Z przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej wynika, że wykonane prawce, pomimo że odbiegają od wymogów rozporządzenia, nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku. Zarzucił również, że to organy w trakcie postępowania powinny zabiegać o uzyskanie zgody na odstępstwo i poinformować skarżącego, że przedłożona przez niego ekspertyza nie została wydana przez właściwy organ. Wówczas uzyskałby takową, bowiem w ocenie skarżącego była to tylko formalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ej oddalenie, podtrzymując prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z zestawienia art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. - wynika, że w przypadku wykonania robót budowlanych (niebędących budową z art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b.) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Oczywiście wydanie decyzji rozbiórkowej (doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. będzie uprawnione jedynie w przypadku, gdyby nie było możliwości dostosowania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub też gdyby strona z takiej możliwości nie skorzystała (art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 p.b.). W okolicznościach sprawy opisane wyżej przesłanki zostały poparte zebranym materiałem dowodowym, tak więc zasadnie organy obu instancji uznały je za spełnione. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości fakt przeprowadzenia przez skarżącego w 1998 r. robót polegających na wykonaniu w lokalu nr [...] zabudowy korytarza, czym zmieniono powierzchnię kuchni i korytarza w lokalu. Bez wątpliwości również, zamontowane w wyniku postawienia ścianki drzwi do mieszkania oraz jedne z drzwi wewnętrznych, nie spełniają minimalnych wymagań określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, cytowanym w części wstępnej uzasadnienia. Okoliczność tę skarżący sam potwierdzał w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze do tutejszego Sądu. Zarówno PINB jak i DWINB przyjęły, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę. Sąd zaznacza jednak, że niezależnie od tego, czy wykonana przez skarżącego inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia czy też nie była objęta żadną z tych form reglamentacji, jej realizacja w każdym przypadku musi spełniać wymagania wynikające z warunków techniczno-budowlanych. Spełnienie takich warunków podlega sprawdzeniu w ewentualnym postępowaniu nadzorczym z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b,, w związku z art. 51 ust. 7 p.b. a więc pod kątem istotnego odstępstwa robót od warunków określonych w przepisach. W kontrolowanej sprawie takiego sprawdzenia dokonano. Ustalono, że zabudowa korytarza doprowadziła do wykonania drzwi w lokalu, niespełniających wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Trafnie organy obu instancji oceniły istniejący stan rzeczy jako niezgodny z § 62 i ust. 1 i 75 ust. 1 rozporządzenia. Powołane przepisy wymagają dla drzwi wejściowych do budynku i do mieszkań drzwi o wymiarach w świetle ościeżnicy 0,9 m szerokości i 2 m wysokości, a drzwi do kuchni co najmniej 0,8 metra szerokości. Tymczasem, drzwi prowadzące do mieszkania skarżącego mają szerokość 80 cm, natomiast drzwi prowadzące z korytarza do kuchni 67 cm. W związku z powyższym organy wezwały skarżącego (pismem z dnia 25 marca 2020 r. do przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie braku minimalnej szerokości tych drzwi. Wbrew zarzutom skargi, w wezwaniu wyraźnie wskazano, że ekspertyza musi zawierać uzgodnienie z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W związku z faktem, że przedłożony przez stronę dokument uzgodnienia takiego nie zawierał, pismem z dnia 6 lipca 2021 r. ponownie wezwano skarżącego do jego złożenia. W piśmie tym również wyraźnie zaznaczono (pogrubionym drukiem), że konieczne jest uzgodnienie przedłożonej ekspertyzy z wojewódzkim komendantem Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wskazał, że uzgodnienia takie sporządza się na etapie sporządzania projektu budowlanego i nie jest możliwe w związku z tym uzyskanie go w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tej informacji wskazać należy wyraźnie, że skarżący po pierwsze nie poprał oświadczenia żadnym dokumentem, nie wykazał aby w ogóle zwrócił się istotnie do komendanta wojewódzkiego PSP i takiej treści odpowiedź uzyskał. Nadto, w treści tego pisma skarżący przywołał rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 2 grudnia 2015 r., co nie jest prawidłowe, bowiem oba skierowane do niego wezwania zawierały wskazanie podstawy prawnej, tj. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić oceny dokonane przez organy nadzoru budowalnego, że niezbędnej w sprawie zgody organu na odstępstwa, skarżący pomimo wezwania nie przedłożył. Wezwania zawierały również prawidłowe pouczenie, że w przypadku braku przedłożenia wymaganego uzgodnienia, może zostać wydana decyzja nakazująca przywrócenie korytarza do stanu poprzedniego. Jako prawidłowe zatem należy w sytuacji gdy skarżący nie sprostał wezwaniom organu, zastawanie sankcji w postaci nakazu przywrócenia korytarza do stanu poprzedniego. Skoro bowiem, pomimo dwukrotnych, wyraźnych wezwań, strona nie przedłożyła zgody na odstępstwa, organy zobowiązane były do wydania decyzji o takiej treści. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podkreślić, że organy nie kwestowały posiadania przez skarżącego, w chwili zabudowy korytarza, zgody współwłaściciela budynku na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z treści zaskarżonych decyzji wynika bowiem jasno, że przyczyną ich wydania, był brak zgody właściwego organu na odstępstwa w zakresie minimalnej szerokości drzwi. Odnośnie do zarzutu, że przepisy art. 50-51 p.b. mogą być stosowane wyłącznie w trakcie trwających robót budowalnych, a nie po ich zakończeniu, należy wskazać, że stanowisko sądów administracyjnych w tej kwestii jest jednolite i nie kwestionowane. Przepisy te znajdują również zastosowanie do robót już wykonanych, przy czym w takim przypadku nie stosuje się jedynie przepisu art. 50 ust. 1 nakazującego wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. W kontrolowanej sprawie, postanowienia takiego nie wydano. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa