II SA/Wr 613/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o udzieleniu informacji, czy wymienione we wniosku dokumenty mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r,. nr [...], działając w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) z dnia 3 stycznia 2014 r., w który udzielono A. Sp. z o.o. (dalej jako spółka lub skarżąca) odpowiedzi na pismo z dnia 20 listopada 2013 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w związku z podaniem spółki z dnia 20 listopada 2013 r., PINB wyjaśnił przy piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r., że organ administracji publicznej, którego zadania i kompetencje zostały ściśle określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 1409, dalej jako u.p.b.) nie udziela porad prawnych oraz nie wydaje opinii na wniosek zainteresowanego podmiotu. PINB przyjął również, że brak jest podstaw do przedstawiania analiz odnośnie możliwości zastosowania konkretnego trybu postępowania. PINB zajmuje bowiem stanowisko w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej w toku prowadzonego postępowania, wszczętego w trybie i na zasadach określonych przepisami k.p.a. w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Według PINB, żądane informacje nie mają także charakteru informacji publicznej, objętej zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), stąd też nie podlegają udostępnieniu i w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą. PINB poinformował, że w przepisie art. 57 u.p.b. wskazano katalog dokumentów, które inwestor zobligowany jest przedłożyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast w wypadku postępowań legalizacyjnych organ nadzoru budowanego kompletuje dokumentację w toku wszczętego postępowania dotyczącego konkretnego budynku. Przesyłka zawierająca przedstawione wyjaśnienia, po dwukrotnym awizowaniu, została pozostawiona w aktach ze skutkiem doręczenia. W ocenie organu odwoławczego, wobec treści podania spółki z dnia 20 listopada 2013 r. należało stwierdzić, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji - art. 127 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony (por. J. Borkowski "Decyzja administracyjna", Łódź - Zielona Góra 1998, s. 18 - 25). Dlatego też, przystępując do zbadania dopuszczalności odwołania, organ administracji zobowiązany jest ustalić między innymi, czy rozstrzygnięcie, które strona pragnie zaskarżyć, nosi przymioty decyzji administracyjnej. Odnosząc się zatem do pisma PINB z dnia 3 stycznia 2014r. DWINB wskazał, że nie nosi ono znamion decyzji, gdyż nie zawiera wymaganych konstrukcyjnych elementów decyzji. Są nimi zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Pismo PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. nie zawiera podstawy prawnej, jak również pouczenia o przysługującym prawie wniesienia odwołania. Nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. W ocenie DWINB nie można również przyjąć, że stanowi ono decyzję, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. W tym zakresie organ wskazał, że informacja posiadała status informacji publicznej wówczas gdy odnosi się do istniejącego stanu rzeczy oraz do dokonanych już przez organ czynności. Informację publiczną stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organów władzy publicznej, wytworzone przez organ bądź w jakikolwiek sposób go dotyczące. W przekonaniu DWINB, żądane przez spółkę informacje, tj. czy wymienione we wniosku dokumenty, odnoszące się do nieruchomości zabudowanej położonej we Wrocławiu przy ul. K. [...], mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie. Nie dotyczą jednak podjętych przez PINB czynności. Stąd też, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że żądanie strony nie ma charakteru informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Ponieważ sprawa wniosku z dnia 20 listopada 2013 r. nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej przez organ publiczny w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., DWINB uznał za chybione zarzuty strony dotyczące wad prawnych decyzji administracyjnej, za którą strona błędnie uważa pismo PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. Ponadto DWINB, mając na uwadze, że pismo z dnia 3 stycznia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługuje stronie odwołanie, nie przysługiwał również termin na wniesienie od niego odwołania. Brak jest zatem podstaw do rozstrzygania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie. Spółka wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając DWINB naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, mimo że rozstrzygnięcie organu z dnia 3 stycznia 2014 r. stanowi decyzję administracyjną; 2) art. 7, art. 6 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez brak wyznaczenia rozprawy i nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu skarżącego - na okoliczność nie doręczenia decyzji organu z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz nie podejmowania przez doręczyciela prób doręczenia tej decyzji i braku pozostawienia przez doręczyciela w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego zawiadomienia o pozostawieniu decyzji i możliwości jej odbioru, mimo że okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; 3) art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: dlaczego organ uznał, że rozstrzygnięcie PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. nie jest decyzją administracyjną; przyczyn nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu skarżącego, mimo wniosku dowodowego strony; przyczyn nie rozpoznania wniosku o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym stopień wadliwości uzasadnienia uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości stwierdzenia przez DWINB niedopuszczalności odwołania od pisma PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niewątpliwie przepis powyższy znajduje swoje zastosowanie również w sytuacji, gdy strona wnosi środek odwoławczy, błędnie przyjmując, że skierowane do niej pismo organu administracji publicznej stanowi akt administracyjny (decyzję, postanowienie), może być przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji. W ocenie organu odwoławczego sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wniesione przez skarżącą odwołanie nie zostało wniesione od decyzji administracyjnej, lecz od skierowanego do spółki pisma PINB, w którym poinformowano, że podanie z 20 listopada 2013 r. nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej przez organ publiczny w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ani też nie ma charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej, objętej zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. PINB poinformował również, że w przepisie art. 57 u.p.b. wskazano katalog dokumentów, które inwestor zobligowany jest przedłożyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast w wypadku postępowań legalizacyjnych organ nadzoru budowanego kompletuje dokumentację w toku wszczętego postępowania dotyczącego konkretnego budynku. W ocenie Sądu dokonana przez organ kwalifikacja pisma skarżącej była prawidłowa, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania uznać należało za odpowiadające regulacji art. 134 k.p.a. Zauważyć trzeba, że pismo PINB z dnia 3 stycznia 2014 r. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., nie rozstrzyga o jakichkolwiek prawach i obowiązkach konkretnego adresata. Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, by pismo to posiadało charakter decyzji administracyjnej. Pismo to było wyjaśnieniem, które w żadnym wypadku nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, gdy żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, objętej zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawidłowo przyjęto w sprawie, że nie było podstaw do wydawania decyzji na podstawie tej ustawy. Za prawidłowe należało wówczas uznać poinformowanie wnioskodawcy pismem z dnia 3 stycznia 2014 r., że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W takim przypadku skarżącej stronie, która nie zgadza się z powyższą kwalifikacją, pozostaje wyłącznie możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu administracji w tym zakresie. Tym samym pismo spółki z dnia 28 maja 2014 r. od informacji udzielonej przez PINB przy piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. nie mogło być potraktowane jako odwołanie w znaczeniu środka zaskarżenia, dlatego też nie było podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Brak decyzji organu I instancji wykluczał również możliwość rozpatrzenia wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a tym samym bezzasadnym i niecelowym było przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów, które w przekonaniu Sądu nie mogłyby doprowadzić do obalenia skutków prawnych wynikających z fikcji prawnej doręczenia pisma organu z dnia 3 stycznia 2014 r. Nieistnienie zatem decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym stanowi przesłankę negatywną, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Przepis art. 134 k.p.a. jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną mającą charakter związany, co nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 2294/96 oraz z 29 stycznia 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 1482/96, a także Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II Wydanie III teza 10 do art. 134). Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.