II SA/Wr 613/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Dawid Grabowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. A. G. i S. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obrębie nieruchomości oddala skargę w całości. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał skarżącym 1. rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe 2. rozbiórkę dobudowanej części obiektu przy południowo–wschodnim narożniku budynku produkcyjnego o wymiarach 8,0 x 7,86 m przylegającego od wschodu do sąsiedniej działki z pomieszczeniami garażowym i socjalnymi, w pasie 1,5 m od granicy z działką sąsiednią na szerokości 763,5 m, po uprzednim wykonaniu konstrukcji wsporczej stropodachu w odległości 3 m od tej granicy (równolegle do granicy) 3. rozbiórkę części przybudówki z kotłownią, łazienką i pomieszczeniem gospodarczym, przylegającej od północy do budynku produkcyjnego o wymiarach 5,0 x 7,87 m, na granicy z działką sąsiednią w pasie 3 m od granicy i w pasie szerokości tej części czyli 5 m oraz zamurowanie otworu drzwiowego w pozostałej ścianie równoległej do wschodniej granicy działki, która to ściana będzie stanowić ścianę zewnętrzną, po uprzednim wykonaniu konstrukcji wsporczej stropodachu w odległości 3 m od granicy (równolegle do granicy). Według uzasadnienia inwestorzy uzyskali w 1991 r. pozwolenie na budowę chłodni składowej, polegającej na wykonaniu trzech przylegających do siebie obiektów w kształcie litery L (części biurowo-socjalnej, parterowego łącznika i parterowej części produkcyjnej z 6-cioma halami). Odprowadzenie ścieków projektowano do bezodpływowego zbiornika o wymiarach 2,4 m x 2,4 m w południowo-zachodnim narożniku działki. Roboty budowlane zakończono do 1997 r. (według świadka) lub w 1995 r. (według skarżącej). Według skarżącej nieprawdziwe było stwierdzenie w orzeczeniu technicznym, jakoby roboty budowlane były realizowane w latach 2000-2006. W 2009 r. opracowano projekt budowlany dokończenia budowy, zawierający inwentaryzację wykonanych robót. Pozwolenie na budowę zostało wygaszone w 2010 r. w związku z przerwą dłuższą od 3 lat (art. 37 p.b.). Roboty wykonane na podstawie pozwolenia na budowę zawierały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonano mianowicie dodatkowe piętro użytkowe budynku biurowo-socjalnego, dobudowano kotłownię i pomieszczenie garażowe bezpośrednio wzdłuż granicy z działką sąsiednią, zmieniono usytuowanie i pojemność zbiornika na nieczystości ciekłe oraz dokonano szeregu innych zmian opisanych szczegółowo przez organ. Obecnie inwestorzy (poprzednicy prawni skarżących), kierownik robót i autor orzeczenia technicznego, nie żyją. Projekt budowlany dokończenia budowy z 2009 r. jest niepełny, zaś wiarygodność orzeczenia technicznego podważyła sama skarżąca. Wobec stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę organ nie mógł stosować art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Natomiast wydał nakazy prowadzące do zgodności wykonanych robót z prawem, zaś ich dokończenie będzie wymagało dalszych zezwoleń (nowego pozwolenia na budowę lub zmianę sposobu użytkowania lub na wznowienie robót). Nakazy uzasadnione są koniecznością wyeliminowania części obiektów usytuowanych niezgodnie z § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz naruszających ustalenia planu miejscowego z 2004 r. Według § 8 pkt 13 p.m. należało pozostawić co najmniej 50% powierzchni niezabudowanej, zaś przybudówki zwiększyły powierzchnię zabudowy do 869,67 m², co na działce o powierzchni 1700 m² oznacza przekroczenie tego wskaźnika. Dokonanie rozbiórki części przybudówek (garażu 7,86 m x 1,5 m = 11,79 m² i kotłowni 5 m x 3 m = 15 m², łącznie 26,79 m²) ograniczy powierzchnię zabudowy do wymagań planu (zabudowa 842,88 m² gdy 50% działki to 850 m²). Pokrywa szamba znajduje się w odległości 4,5 m od okien pomieszczeń biurowych i 2 m od granicy działki z pasem drogowym (rysunek nr Z-01 projektu z 2009 r.), co narusza § 36 ust. 3 w.t. przy pojemności szamba 16 m³ oraz plan miejscowy zawierający zakaz instalowania szamb (§ 8 pkt 7 p.m.). Pozostałe roboty nie nasuwały zastrzeżeń lub nie stanowiły istotnego odstępstwa od projektu. W odwołaniu skarżące zarzuciły naruszenie wskazanych w decyzji przepisów prawnych i niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Podkreśliły brak pełnych materiałów archiwalnych obejmujących pozwolenie na budowę. Organ pominął znaczenie rzutu przyziemia, nie rozważył zeznań świadka. Skarżące zwróciły uwagę, że projekty zabudowy trzech sąsiadujących działek sporządził ten sam autor, zaś zabudowa jest jednakowa (szczególnie na działce skarżących i jednej z sąsiednich). Według sporządzonej wizualizacji nie było możliwe odmienne zabudowanie działki skarżących i działek sąsiednich. Nakaz nie jest precyzyjny odnośnie zakresu rozbiórki. W oparciu o dołączony rysunek projektanta skarżące twierdziły, że szambo zostało wybudowane w miejscu zaplanowanym. W obszernym wywodzie skarżące kwestionowały istnienie odstępstw w zakresie nie objętym nakazami. Twierdzenia własne przedstawiły w formie komentarza do cytowanych fragmentów uzasadnienia decyzji, zgłaszały wątpliwości, odnośnie sprawności współdziałania organów, twierdziły o posiadaniu dokumentów nie dołączając ich do odwołania. Skarżące zarzuciły, że usytuowanie szamba nie narusza rozporządzenia i nie naruszało uprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1998 r. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ustaleniach organ przedstawił ustalenia wynikające z dowodu z oględzin w dniu [...].05.2016 r., opisując istniejące obiekty, ich elementy konstrukcyjne i sposób użytkowania. Ponadto przytoczył ustalenia zawarte w decyzji pierwszej instancji. Następnie organ przedstawił i potwierdził prawidłowość ocen prawnych organu pierwszej instancji. Roboty wykonane zostały z odstępstwami od projektu budowlanego i z naruszeniem § 12 w.t. oraz wskazanych przepisów planu miejscowego. Natomiast organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. W skardze do sądu administracyjnego skarżące powtórzyły zarzuty i argumentacje odwołania. Dodatkowo powołały się na wypis z kartoteki budynków, nie wyjaśniając znaczenia tego dowodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ nadzoru budowlanego podjął czynności w nin. sprawie na skutek pism organu architektoniczno-budowlanego z 2009 r. postulujących dokonanie kontroli budowy, bowiem wpłynął wniosek o pozwolenie na dokończenie budowy, zaś brakuje dokumentacji budowlanej związanej z wydanym w 1991 r. pozwoleniem na budowę. W 2010 r. organ ten wszczął postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego z częścią usługową. Uzyskał od właściwego organu dokumentację archiwalną z lat 2006-2010 dotyczącą tej budowy, obejmującą tekst pozwolenia na budowę z 1991 r. wraz z mapą sytuacyjną dla celów projektowych przedstawiającą usytuowanie budynków, decyzje wnoszące sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków, orzeczenie techniczne P. W. z 2006 r. opisujące sposób realizacji budowy w latach 1991-2006 (z przerwami w latach 1997-1999 i 2001-2002) i decyzję z 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę na wniosek inwestorów. Dołączono ponadto inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (mapa zasadnicza z 2009 r. Kolejno dołączono wypis i wyrys z planu miejscowego (uchwała nr [...] RM W. z [...].04.2004 r. Dz. Urz. Woj. D. Nr [...] poz. [...]). Działka znajduje się na terenie U/P (usługi i produkcja) - § 26 p.m. przewiduje zachowanie istniejącej funkcji mieszkaniowej, znaczenie mogą mieć § 8 pkt 7 zakazujący lokalizacji szamb nawet czasowo i pkt 13 – wymóg pozostawienia co najmniej 50% niezabudowanej powierzchni działek przy zabudowie usługowej. Teren U/P przeznaczony jest na nieuciążliwą działalność produkcyjno-magazynowo-składową i usługową. Organ w 2015 r. (k. 33 akt I instancji) pozyskał od stron projekt budowlany R. S. z 2009 r. zawierający inwentaryzację stanu istniejącego. Kolejno dołączył (k. 48.1) rzut przyziemia stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1991 r. Organ przesłuchał autora projektu budowlanego L. M. (k. 56) oraz okazano mu projekt techniczny stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, którego nie opracowywał samodzielnie w całości i nie nanosił na nim wszystkich zmian, przykładowo dotyczących garażu. Przesłuchał również innych świadków, wysłuchał strony i dokonał kilkakrotnie oględzin budowy. Uwagi powyższe poczynił Sąd dla wykazania, że materiał procesowy sprawy był wystarczający do dokonania przez organy przytoczonych w decyzjach ustaleń i ocen, w szczególności na temat wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego polegającymi w szczególności na dobudowaniu kotłowni i garażu oraz wykonaniu szamba w innym miejscu i o zwiększonej pojemności (zamiast 6 m³ wybudowano 16 m³). Zadaniem organów było wydanie środków naprawczych odpowiednio do ustaleń o wygaśnięciu pozwolenia na budowę po wykonaniu robót oraz stwierdzenia naruszenia aktualnie obowiązujących przepisów planu miejscowego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że pomimo posiadania przez inwestorów pozwolenia na budowę, część robót wykonana z odstępstwami od tego pozwolenia stanowiła samowolę budowlaną. Według powszechnie przyjętego poglądu, do likwidacji takiej samowoli nadzór budowlany stosuje art. 57 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 p.b. (por. wyroki II OSK 167/06, 1935/07, OSA 2/1, II SA/Sz 648/10, II OSK 2477/10, IV SA 279/03). Niewątpliwie prawidłowa była kwalifikacja tego odstępstwa jako istotnego zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. (pkt 1,2 i 7). Trafna była ocena, że nakazy legalizacyjne lub naprawcze zmierzają do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, co w szczególności odnosi się do przepisów planu miejscowego lub rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W nin. sprawie nakazy miały na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z powołanymi przepisami planu miejscowego i rozporządzenia oraz nie nasuwały zastrzeżeń na tle dokonanych ustaleń faktycznych. W nin. sprawie wyjątkowo za nieistotne uchybienie procesowe organu uznać należało brak odniesienia się do zarzutów odwołania, które podobnie jak skarga, były nieskonkretyzowane, dotyczyły zagadnień nieistotnych lub zawierały wywody w przeważającej części ewidentnie zbędne i niejasne, nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.