II SA/Wr 613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. J. i A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami wniesionymi m.in. przez skarżące osoby fizyczne od decyzji nakazującej wspólnocie mieszkaniowej określonej nieruchomości usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W uzasadnieniu organ podał, że skarżące właścicielki lokali mieszkalnych nie mają przymiotu strony (art. 28 k.p.a.). Legitymację procesową posiada bowiem zgodnie z art. 6 u.w.l. wspólnota mieszkaniowa. W nin. sprawie jest to mała wspólnota (art. 19 u.w.l.), gdyż liczba lokali w budynku nie jest większa niż siedem. Zgodnie z tym przepisem do zarządu nieruchomością wspólną byłyby stosowane przepisy kodeksu cywilnego i k.p.c. o współwłasności, co jednak nie zachodzi, bowiem właściciele w formie notarialnej powierzyli zarząd osobie prawnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. (Dz. U. z 2018 r., poz. 716) wspólnotę mieszkaniową reprezentuje zarząd. Według uchwały nr 1 wspólnoty z dnia [...].03.2001 r. protokołowanej notarialnie, na podstawie art. 18 ust. 2a u.w.l. powierzono sprawowanie zarzutu spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (osobie prawnej). Dlatego stronami postępowania są wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez tę spółkę oraz ta spółka, o czym zawiadomił dotychczasowe strony organ pierwszej instancji. Członkowie wspólnoty mieszkaniowej uczestniczą w obrocie prawnym za pośrednictwem tej wspólnoty. Odwołujące się nie wykazały interesu prawnego odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej, zatem nie mają przymiotu strony (por. wyrok II OSK 729/09), co uzasadniało stosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżące twierdziły jedynie, że są stronami jako właścicielki lokali i części wspólnych budynku. Zarządca bezpodstawnie odmówił złożenia odwołania od wadliwej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym jedna ze skarżących poinformowała, że z uwagi na sprzedaż lokalu nie jest już stroną, jednak następnie nie udzieliła odpowiedzi na zapytanie sądu, czy cofa skargę. Obecny na rozprawie pełnomocnik zarządcy oświadczył, że pozostawia rozstrzygnięcie do uznania sądu. Jak wynika z akt administracyjnych (art. 133 § 1 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) organ pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustalił stan władania nieruchomością – budynek posiada sześć lokali, z których cztery należą do osób fizycznych (w tym skarżących), jako właściciela nieruchomości wskazano gminę. Ponadto przeprowadził kontrolę obiektu. Kolejno organ ten zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, kierując zawiadomienie do czterech właścicieli lokali odrębnych, gminy i zarządcy – sp. z o.o. W zawiadomieniu pouczył strony, że ich pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna oraz przedstawił treść art. 73, art. 10, art. 33 § 3, art. 40 § 2, 4 i 5, art. 41, art. 79 § 2 k.p.a. i pouczył o szeregu powinnościach i uprawnieniach stron. Do akt dołączono wypis aktu notarialnego z dnia [...].03.2001 r. obejmującego protokół z zebrania właścicieli lokali mieszkalnych tworzących wspólnotę mieszkaniową, zwołanego przez zarządcę – sp. z o.o. W protokole zawarto uchwałę wspólnoty mieszkaniowej w sprawie powierzenia zarządu podjętą na podstawie art. 18 ust. 2a u.w.l. W uchwale powierza się sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną tejże spółce z o.o. reprezentowanej przez wskazanych imiennie członków zarządu spółki. Uchwała upoważnia określoną osobę do zawarcia w imieniu wspólnoty umowy powierzającej zarząd wskazanej spółce z o.o. Uchwała w § 3 wyłącza stosowanie art. 19 u.w.l. i zapowiada określenie szczegółowego zakresu i sposobu sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w osobnej umowie o powierzenie zarządu. Według protokołu w zebraniu uczestniczyli właściciele wszystkich lokali. Dołączono ponadto umowę o powierzenie zarządu nieruchomością wspólną zawartą w dniu [...].03.2001 r. W umowie zobowiązano zarządcę do wykonywania czynności zwykłego zarządu, zaś czynności przekraczających ten zakres na podstawie uchwały wspólnoty. Zawarto wykaz czynności zwykłego zarządu, w tym (pkt 11) "reprezentowanie na zewnątrz wspólnoty mieszkaniowej w sprawach dotyczących wspólnoty, w tym w postępowaniach przed sądem". W zakresie remontów ograniczono uprawnienie zarządcy do realizacji planu gospodarczego lub drobnych napraw do 1000 zł, w pozostałym zakresie wymagana jest uchwała wspólnoty (§ 6 umowy). W tej sytuacji organ pierwszej instancji zawiadomił dotychczasowe strony, że skoro członkowie wspólnoty mieszkaniowej powierzyli sprawowanie zarządu zarządcy – spółce z o.o., to od tej pory stronami w sprawie są wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarządcę oraz tenże zarządca. Od tej pory organ ten dokonywał doręczeń do wspólnoty na adres i do rąk zarządcy oraz do zarządcy. W szczególności w taki sposób zawiadomił o gotowości do wydania decyzji (art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.) oraz doręczył decyzję wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. (nakaz kontroli i ekspertyzy). Po wykonaniu tej decyzji organ ten zawiadomił wspólnotę – zarządca i zarządcę o gotowości do wydania kolejnej decyzji (art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.). W taki sam sposób organ ten doręczył decyzję wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 61 i art. 62 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) przewidują obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w zakresie obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu, zaś niewykonanie tych obowiązków zgodnie z art. 66 p.b. zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie zatem stroną sprawy stosowania art. 66 p.b. są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kwestia ta staje się złożona i jest niejednoznaczna w przypadku, gdy właścicielem jest wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości, będących ponadto współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, czyli gruntu oraz części budynku i urządzeń niesłużących wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 i art. 6 u.w.l. Dz. U. z 2018 r., poz. 716). Niestety bowiem kwestia reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej nie została uregulowana w ustawie precyzyjnie. Wiadomo jedynie, że wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną o odrębnej podmiotowości prawnej od osób ją tworzących. Z ogólnych zasad obrotu prawnego wynika, że jednostki organizacyjne mogą w nim uczestniczyć osobiście przez działanie własnego organu, bądź działać przez pełnomocnika. Nie należy przy tym mylić uprawnienia do zarządzania z uprawnieniem do reprezentowania. Należy również pamiętać, że zarząd (sprawowany bezpośrednio przez członka wspólnoty lub stanowiący jej organ) wchodzi w skład tej jednostki organizacyjnej, zaś zarządca jest podmiotem zewnętrznym. Wszelkie zagadnienia dotyczące podmiotowości prawnej wspólnoty mieszkaniowej są kontrowersyjne i rozstrzygane niejednolicie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i literaturze prawniczej, jednak rolą uzasadnienia konkretnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie jest ich teoretyczne rozważanie, omawianie i ocenianie. Według ustawy, właściciele lokali mogą w formie notarialnej określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ust. 1 i 2a u.w.l.). Dopiero kiedy sposobu zarządu nie określono, obowiązują zasady wyrażone w kolejnych przepisach ustawy (art. 18 ust. 3 u.w.l.). W tych dalszych przepisach wyróżnia się małą (art. 19) i dużą wspólnotę mieszkaniową (kiedy lokali jest więcej niż siedem). Reprezentantem wspólnoty może być zarząd (organ wspólnoty – art. 21 u.w.l.). Tajemniczy art. 33 u.w.l. stanowi, że w razie powierzenia zarządu, w braku odmiennych postanowień umowy (lub zapewne także uchwały wspólnoty) stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie nieruchomością wspólną (art. 18 - 33 u.w.l.). Jak łatwo dostrzec, ustawa posługuje się pojęciem zarządu w różnych znaczeniach (zarząd jako organ lub jako zarządzanie) oraz nie dookreśla statusu zarządcy powierniczego. Kto kiedykolwiek korzystał z komentarzy do jakiejkolwiek ustawy i orzecznictwa sądowego ukształtowanego na jej tle, przy jej stosowaniu, ten wie dobrze, że zagadnienia niejasne lub kontrowersyjne rozstrzygane są przez różnych autorów rozmaicie (przy czym ich poglądy prawne ulegają również zmianom w czasie). Udzielanie zaś jednoczesne sprzecznych odpowiedzi na pytanie, ma znaczenie podobne do braku odpowiedzi. Ten stan rzeczy nie stwarza oczywiście sędziego dla trudności w rozstrzyganiu konkretnej sprawy, bowiem rozstrzygnięcie sędzia wydać musi niezależnie od jakości źródeł prawa. Sędzia zaś decyduje, co jest prawem w danej sprawie. Tym niemniej wykładnia sądowa i doktrynalna ustawy nie jest przy tym pozbawiona znaczenia. Oczywiście nie ma znaczenia rozstrzygającego, gdyż rozstrzygnięcie wydaje sędzia. W nin. sprawie, jak wiadomo, adresatem decyzji pierwszej instancji była wspólnota mieszkaniowa. Skoro powierzenie zarządu zarządcy nastąpiło w formie notarialnej to, jak zaznaczono, wyłączone jest co do zasady stosowanie art. 19 u.w.l. ("jeżeli sposobu zarządu nie określono" notarialnie – art. 18 ust. 3 u.w.l.) i byłby to adresat decyzji prawidłowy (w przeciwnym razie stronami są poszczególni członkowie wspólnoty właśnie według kodeksów, do których odsyła art. 19 u.w.l.). Nie oznacza to wyjaśnienia do końca statusu zarządcy. Mocno podkreśla się, że jako osoba trzecia zarządca jest jedynie pełnomocnikiem wspólnoty. Przy dokonywaniu czynności z zakresu prawa materialnego i procesowego powinien zatem posiadać pełnomocnictwo, którego nie daje mu samo jedynie ustanowienie go zarządcą (patrz K. Buliński w komentarzu do art. 18 u.w.l. i powołane tam wyroki VI ACa 1428/14 i I ACa 1757/13 SA w Warszawie odsyłające do uchwał SN III CZP 96/11, 74/03 i 62/05 oraz wyroku I ACa 562/13 SA w Katowicach). Pamiętać przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem może być jedynie osoba fizyczna (art. 33 § 1 k.p.a. – przepis znany organowi pierwszej instancji, skoro o jego treści pouczył, jednak wiedzy tej w toku postępowania nie wykorzystał, uznając za przedstawiciela wspólnoty osobę prawną). Można dodać na marginesie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zarządca nie może być pełnomocnikiem, o ile nie jest uczestnikiem postępowania – art. 35 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok II FSK 949/14 powołany w cyt. komentarzu). Istnienie zarządu powierniczego powinno być wykazane treścią działu III księgi wieczystej. W nin. sprawie zakres ewentualnego umocowania zarządcy, o ile miałby wynikać z uchwały zaprotokołowanej notarialnie, umowy z zarządcą a ostatecznie z art. 33 w związku z art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 u.w.l., nie jest dostatecznie doprecyzowany i ustalony w nawiązaniu do treści obowiązków nałożonych decyzją. W każdym razie wymaga powtórzenia, że zarządca nie jest organem wspólnoty mieszkaniowej, a co najwyżej może być jej pełnomocnikiem, o ile zostało mu udzielone pełnomocnictwo procesowe i znajduje się ono w aktach sprawy. Przy tym uchwała zaprotokołowana notarialnie nie jest tutaj typowa (w której powierza się zarząd zarządcy albo ponadto określa się notarialnie sposób zarządzania), bowiem o ile w sposób wyraźny powierza zarząd, to już nie reguluje notarialnie sposobu zarządu, lecz wyłącza stosowanie art. 19 u.w.l. i odsyła do zwykłej umowy pisemnej. Jak zaznaczono, budzi to wątpliwości na ile stosuje się bądź nie stosuje tutaj ustawowych zasad zarządu. W każdym razie ustawowe określenie "sposób zarządu" jest niejednoznaczne (por. E. Bończak-Kucharczyk w komentarzu do art. 18 u.w.l. część 6.1.2.). Prawidłowy jest pogląd prawny, że czym innym jest notarialne powierzenie zarządu zarządcy, a czym innym określenie zakresu zlecenia w osobnej umowie pisemnej (M. Balwicka-Szczyrba w komentarzu do art. 18 u.w.l. część VI pkt 2 i 5). W tym drugim przypadku niewykluczone jest stosowanie art. 19 u.w.l. (cyt. komentarz część VI.5). Umocowanie zarządcy do działania za wspólnotę wynika z pełnomocnictwa (j.w. część VI.6). Nie ma przy tym znaczenia, że nie wiadomo bliżej, które przepisy kodeksowe i w jaki sposób mają być stosowane do zarządzania w małych wspólnotach mieszkaniowych (por. K. Buliński w komentarzu do art. 19 u.w.l.). W każdym razie nietrafny byłby pogląd, jakoby zarządca był z mocy ustawy reprezentantem wspólnoty mieszkaniowej, jako podmiot któremu powierzono zarząd i dozwolono na czynności określone rodzajowo. Na pewno zaś niewystarczające jest zawarte w zwykłej umowie pisemnej o zarządzanie nieruchomością wspólną, postanowienie, że zarządca reprezentuje wspólnotę mieszkaniową. Nie oznacza ono udzielenia przez wspólnotę pełnomocnictwa procesowego, które zresztą byłoby bezskuteczne, skoro zarządca jest osobą prawną. W nin. sprawie wspólnota reprezentowana jest zatem nie przez zarządcę, skoro nie może być pełnomocnikiem procesowym, lecz przez członków (osoby fizyczne tworzące małą wspólnotę mieszkaniową), jak to trafnie przyjęto w pierwszej instancji na początku postępowania. Z tych względów należało uznać, że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie rozważył w zaskarżonej decyzji wymaganego sposobu reprezentowania wspólnoty będącej adresatem decyzji oraz pochopnie i przedwcześnie uznał dokonywanie doręczeń do zarządcy za prawidłowy sposób umożliwienia tej stronie udziału w postępowaniu, z pełnym poszanowaniem uprawnień procesowych tej strony. W tej sytuacji złożenie odwołań przez członków wspólnoty powinno zostać uznane za skuteczne procesowo. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.