II SA/Wr 613/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania rozbudowy budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek wniosku T. K. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") o zalegalizowanie pomieszczenia gospodarczego znajdującego się przy ul. [...] z [....], P. Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta W. (dalej: "PINB") przeprowadził [....] kontrolę budynku objętego wnioskiem. W jej trakcie ustalono, że na zapleczu kontrolowanej nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 7,3 x 4,9 m i wysokości od 2,10 do 2,45 m do okapu. Budynek jest murowany z bloczków betonowych, dach o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachy o deskowaniu pełnym. Organ ustalił, że część budynku - od strony tylnej została dobudowana (widoczna zmiana materia kierunku; spadku dachu oraz widoczne ślady po rozbiórce ściany). Część dobudowana posiada wymiary w rzucie. 4,54 x 4,46 m mierzone wewnątrz budynku. T. K. oświadczył, że jest inwestorem rozbudowy budynku gospodarczego, którą wykonał około [....]. Część frontowa istniała wcześniej. Nie dokonał zgłoszenia ani nie uzyskał pozwolenia na budowę (rozbudowę budynku). Wskazał, że na wykonane roboty budowlane posiadał zgodę właścicielki nieruchomości (matki). W celu określenia trybu postępowania w sprawie samowoli budowlanej - wezwaniem z [...] - PINB zobowiązał inwestora do przedstawienia dowodów pozwalających ustalić datę zakończenia robót budowlanych. W piśmie z [...] inwestor oświadczył, że powiększenie budynku gospodarczego rozpoczął w [...]. W tych pracach pomagał G. B., N. i G. R. oraz A. K. Wskazał również, że po powrocie z wojska uzupełnił rozbudowę oraz pokrył dach blachą. Ponadto podał, że obecnie stara się wykończyć powstały w ten sposób obiekt. G. B., rozpytany przez organ na okoliczność rozbudowy budynku gospodarczego, w piśmie z [...] potwierdził, że był świadkiem tego, że w roku [...] T. K. rozbudował osobiście pomieszczenie gospodarcze, w czym pomagał. Świadek wskazał, że w roku [...] budynek był częściowo wybudowany, ponieważ znajdowały się tam jego rzeczy. W roku [...] został pokryty dach blachą. Obecnie budynek jest w trakcie prac wykończeniowych. N. i T. R., w odrębnych pismach z [...], potwierdzili zgodnie, że T. K., po powrocie z wojska w [...] rozpoczął prace przy rozbudowie pomieszczenia gospodarczego. Około roku [...] na dachu dobudówki położył blachodachówkę i na tym zakończył prace. Obecnie pomieszczenie jest w stanie surowym zamkniętym. W dniu [...] PINB przeprowadził ponowną kontrolę. Podczas kontroli organ sporządził szkic, określający wymiary budynku i jego usytuowanie. Podczas kontroli inwestor oświadczył, że pierwotna część (od strony frontowej działki) istnieje co najmniej od [...]. W dniu [...] PINB wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego o pomieszczenie budynku gospodarcze, wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej u.p.b., PINB wstrzymał inwestorowi rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze, wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał na rozbieżności dotyczące deklarowanej przez inwestora daty rozbudowy. W celu ich wyjaśnienia organ pozyskał oświadczenia wskazanych przez inwestora świadków, z których ma wynikać, że prace zostały zakończone w roku [...] po pokryciu dachu blachą. Dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych organ podał, że budowę (rozbudowę) parterowego, wolnostojącego budynku gospodarczego można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.b. PINB stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.b., zawierający wymóg zgłoszenia budowy (rozbudowy) parterowego, wolnostojącego budynku gospodarczego, ponieważ po wykonaniu rozbudowy obiekt budowlany posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m² (budynek nie został zbudowany na planie prostokąta, każda z czterech ścian posiada inną szerokość, powierzchnia zabudowy uwzględniająca tylko minimalne wymiary budynku gospodarczego wynosi 35,30 m², a uwzględniająca maksymalne 36,91 m²). W pozostałej części postanowienia organ opisał procedurę legalizacyjną, wskazał na wysokość opłaty legalizacyjnej (25 000zł) oraz skutki nieskorzystania z możliwości legalizacji. W zażaleniu na to postanowienie T. K. przyznał, że popełnił błąd, który skutkował przekroczeniem dopuszczalnych wymiarów pomieszczenia objętego procedurą zgłoszenia. Podał, że nie jest przygotowany na poniesienie kosztów dotyczących postępowania legalizacyjnego. Zaznaczył, że pomieszczenie istnieje od ponad 20 lat i jest miejscem wydzielonym na środki czystości, odkurzacze, miotły, drabin itp. Postanowieniem z [...] DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu DWINB wskazał, że podziela ustalenia PINB dotyczące kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych oraz zastosowanego trybu ich legalizacji. DWINB podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego zakończyły się w [...], wobec czego nie było możliwe zastosowanie w rozpatrywanej sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej, o której mowa w art 49f u.p.b., gdyż zgodnie z tym przepisem od zakończenia budowy a nie od rozpoczęcia musi upłynąć co najmniej 20 lat. Prawidłowo zatem zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 u.p.b. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji wyjaśnić, że pozwolenie na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji w procesie inwestycyjnym. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 u.p.b. do wydania zaskarżonego postanowienia. Znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy w takich przypadkach nie dopuszczają stosowania jakichkolwiek okoliczności "łagodzących", nawet przy uwzględnieniu oczywistych racji strony. Również brak świadomości prawnej w zakresie przepisów Prawa budowlanego, czy też interes strony nie mogły mieć wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Ponadto organ wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem inwestora a nie jego obowiązkiem, niemniej jednak nieskorzystanie z owego uprawnienia spowoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii finansowych organ stwierdził, że w razie złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego I stopnia nałoży, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego dokona ich sprawdzenia i dopiero w razie stwierdzenia braku nieprawidłowości wyda postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Po wydaniu takiego postanowienia inwestor będzie mógł złożyć do wojewody wniosek, na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, o rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności albo jej umorzenie w całości lub części. W skardze na powyższe postanowienie T. K. podał, że rozbudowa pomieszczenia gospodarczego, która nielegalnie przekracza 3 cm, została popełniona przez niego nieumyślnie. W chwili rozbudowy w sposób nieświadomy konsekwencji prawnych oraz braku wiedzy prawnej przekroczył wymiar budynku. Aktualnie próbował samodzielnie naprawić ten błąd, składając wniosek o legalizacje pomieszczenia i w kolejnym etapie dostarczy niezbędne dokumenty w tej sprawie. Przyznał przy tym, że nie jest w stanie ponieść kosztów związanych z legalizacją samowoli. Budynek gospodarczy istnieje ponad 20 lat i jest dla niego częścią domu, ponieważ są tam przetrzymywane środki czystości oraz sprzęt, który nie pomieścił w jego mieszkaniu. W dodatku jest osobą schorowaną i pracę podejmuje tylko w czasie gdy zdrowie mu na to pozwala. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W., wydane ma mocy art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, wstrzymujące rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze, wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym poinformowano także skarżącego o możliwości legalizacji objętej postanowieniem inwestycji. Kontrola wydanego na tej podstawie postanowienia DWINB, w granicach określonych zarzutami skargi, obejmowała dokonaną przez ten organ ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenia, że roboty budowlane, o których wykonaniu poinformował skarżący, składając [...] wniosek o ich legalizację, zostały zakończone w roku [...], wobec tego nie kwalifikują się do objęcia uproszoną procedurą legalizacyjną przewidzianą w art. 49f u.p.b. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Podzielając co do zasady ustalenia organu dotyczące charakteru obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania (rozbudowa budynku gospodarczego) i jego wymiarów, wątpliwości Sądu budzą ustalenia dotyczące daty jego powstania, a dokładnie przyjętej daty zakończenia samowolnej budowy. Data zakończenia budowy kontrolowanego obiektu ma bowiem pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Ustawa zmieniająca przewidziała dwie procedury legalizacyjne: zwykłą (tu zastosowaną przez organ) i uproszczoną przewidzianą dla obiektów budowlanych lub ich części, wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Uproszczona procedura legalizacyjna nie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłaty legalizacyjnej i nie wymaga przedstawienia takich dokumentów jak: projekt budowlany, projekt techniczny, decyzja o warunkach zabudowy czy zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: art. 49f ust. 1 i 49g ust. 2 u.p.b.). Poczynienie ustaleń na temat tego, kiedy i jakich robót budowlanych dokonał inwestor w sprawach dotyczących samowoli budowlanych jest podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Powinny one wynikać z wnikliwego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, którego w kontrolowanym przypadku zabrakło. Z treści materiałów pozyskanych w toku czynności sprawdzających (kontrolnych) nie wynika w sposób bezsporny, że sporna rozbudowa budynku gospodarczego została zakończona w roku [...]. Z oświadczenia złożonego do protokołu kontroli z [...] przez skarżącej wynika, że rozbudowę wykonał metodą gospodarczą około roku [...]. Powyższą datę skarżący podał również w piśmie z [...], będącym odpowiedzią na wezwanie organu dotyczące wskazania daty zakończenia robót budowlanych. Dodał przy tym, że po powrocie z wojska uzupełnił rozbudowę i pokrył dach blachą. Z powyższym stanowiskiem korespondują zeznania świadków, którzy pomagali skarżącemu przy rozbudowie. W oświadczeniu datowanym na [...] G. B. wskazał, że skarżący rozpoczął w roku [...] rozbudowę. Wskazał, że pamięta, że [...] budynek częściowo był wybudowany, ponieważ trzymał w nim swoje rzeczy. W roku [...] dach został pokryty blachą. Na okoliczność położenia na dachu w roku [...] blachodachówki wskazują także N. i G. R. Na podstawie treści przytoczonych oświadczeń organ nadzoru budowlanego przyjął, że do zakończenia rozpoczętej w roku [...] rozbudowy doszło w roku [...]. Jak można przypuszczać organ powiązał datę zakończenia rozbudowy z pokryciem dachu blachą. Sąd nie podziela takiej oceny, uznając ją za co najmniej przedwczesną jeśli nie błędną. Na podstawie nieprecyzyjnych i niefachowych sformułowań użytych zarówno przez skarżącego jak i świadków nie można w sposób kategoryczny przesądzić daty zakończenia budowy. Pamiętać przy tym należy, że mamy do czynienia z niewielką stosunkowo rozbudową budynku gospodarczego, realizowaną metodą gospodarczą przez skarżącego. Do takich przypadków nie można wprost odnosić schematów dotyczących robót budowlanych prowadzonych na podstawie projektu budowlanego, gdzie mamy z góry określony ich zakres i kształt oraz możliwym jest precyzyjne wskazanie daty rozpoczęcia i zakończenia robót. Ze złożonych oświadczeń natomiast wynika, że w roku [...] miała miejsce modernizacja/remont (w znaczeniu unowocześnienia czegoś, ulepszenia), powstałego budynku gospodarczego poprzez położenie na dachu blachodachówki. Brak jest przy tym dowodów wskazujących, że w latach [...] budynek gospodarczy nie miał dachu. Przeciwne świadkowie wskazują, że w tym okresie przechowywane były w dobudowanym pomieszczeniu należące do nich przedmioty. Powyższa okoliczność może oznaczać, że przystąpiono do użytkowania powstałego pomieszczenia, a więc doszło do faktycznego zakończania budowy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu jako wydane w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Uchybienia organów obu instancji, dotyczące ustalenia daty zakończani budowy, mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw, czyli wybór prawidłowej procedury legalizacyjnej. Postępowanie administracyjne powinno zostać powtórzone w całości z zachowaniem wymogów proceduralnych. Na okoliczność daty zakończenia rozbudowy budynku gospodarczego należałoby przeprowadzić dowody z zeznań świadków, co pozwalałoby zweryfikować, czy dopuszczalne jest objęcie wybudowanego przez skarżącego obiektu uproszczoną procedurą legalizacyjną (ustalenia, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat). W powtórzonym postępowaniu, mając na względzie wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza fakt, że skarżący w dobrej wierze sam wystąpił do organ o wszczęcie procedury legalizacyjnej, w sytuacji niedających usunąć się wątpliwości co do stanu faktycznego, organ nadzoru powinien rozważyć zastosowanie przepisu, o którym mowa w art. 81a § 1 k.p.a. Wyrażona w nim zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Ponadto przyjdzie zauważyć, że przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania z urzędu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W realiach badanej sprawy, podkreślając raz jeszcze fakt zgłoszenia przez skarżącego faktu samowoli, co sugerowałoby, że oczekiwał on przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, realizacja opisanych obowiązków powinna polegać na tym, że kierując do skarżącego wezwanie z [...] o udostępnienie dokumentów, powinnością organu nadzoru budowlanego powinno być poinformowanie skarżącego o treści przepisu art. 49f ust. 1 u.p.b. aby mógł on mieć pełną informację na temat okoliczności, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy i dowodów, które powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści przez niego oczekiwanej. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.