II SA/Wr 615/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania L. M. i T. M., utrzymał w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB"), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę przez E. S. instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. - jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z decyzji organów obu instancji oraz akt administracyjnych, w lutym 2018 r. wszczęto postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę przez E. S., instalacji gazowej dla lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Postępowanie zostało wszczęte w związku z wcześniejszą kontrolą obejmującą wykonanie przez wspólnotę mieszkaniową instalacji gazowej w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] w W. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta W. z [...] (nr [...]). W trakcie tej kontroli ustalono m.in., że każdy z właścicieli poszczególnych lokali wykonał we własnym zakresie instalacje gazowe od gazomierzy do własnych urządzeń gazowych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku oględzin dotyczących instalacji gazowej wykonanej przez właścicielkę lokalu nr [...] ustalono, że lokal mieszkalny nr [...] posiada oddzielne dwa gazomierze. Jeden gazomierz zlokalizowany w korytarzu piwnicy (część wspólna), drugi w korytarzu na I piętrze (część wspólna). Do gazomierza zlokalizowanego w korytarzu piwnicy przyłączono kocioł gazowy centralnego ogrzewania służący lokalowi nr [...], do drugiego gazomierza podłączono kuchenkę gazową i junkers. Zakres robót związanych z przebudową instalacji gazowej obejmował wykonanie części instalacji gazowej na dwóch odcinkach w piwnicy i na I piętrze od dotychczasowych lokalizacji gazomierzy do miejsc nowej lokalizacji gazomierzy. W toku prowadzonego postępowania E. S. przedłożyła: inwentaryzację robót oraz oświadczenie J. Z., posiadającego wymagane uprawnienia, o zgodności wykonania robót budowlanych z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej a także aktualny protokół z przeglądu technicznego instalacji gazowej dotyczącej lokalu nr [...] potwierdzający szczelność instalacji oraz zgodność z przepisami. W konsekwencji – w ocenie PINB jak i DWINB – zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organy nadzoru nie stwierdziły bowiem podstaw do wydania wobec E. S. jakichkolwiek nakazów lub zakazów w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Skargę na decyzję DWINB wniósł T. M. (dalej jako "skarżący") zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. W ocenie skarżącego wykonana instalacja w zakresie przyłączenia do lokalu mieszkalnego nr [...] dwóch gazomierzy jest niezgodna zarówno z samym projektem budowalnym jak również z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie wymiany instalacji gazowej w częściach wspólnych oraz z korektą projektu budowlanego. Z uwagi, na to, że instalacja wykonana w częściach wspólnych jest nieprawidłowa (wykonano nieprzewidziany w projekcie budowlanym gazomierz w korytarzu piwnicy dla lokalu nr [...]), to tym samym przyłącze wykonane od gazomierza do lokalu nr [...] jest wykonane niezgodnie z przepisami, co organy obu instancji zbagatelizowały. W ocenie skarżącego organy nadzoru nie posiadając wiedzy specjalnej powinny dopuścić dowód z opinii biegłego, który stwierdziłby prawidłowość wykonanych robót i ich zgodność z projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący uzupełnił skargę wnosząc dodatkowo o zasądzenie od organów kosztów postępowania według przedłożonego do protokołu spisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżonej decyzji była weryfikacja legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu części wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Roboty dotyczyły wewnętrznej instalacji gazowej prowadzącej od gazomierza umieszczonego na klatce schodowej do urządzeń odbiorczych w lokalu nr [...] (kuchenka gazowa oraz gazowy podgrzewacz wody). Dotyczyły także części wewnętrznej instalacji gazowej od gazomierza umieszczonego w korytarzu piwnicy do pomieszczenia piwnicznego przynależnego do lokalu nr [...], gdzie znajduje się kocioł gazowy centralnego ogrzewania dla lokalu nr [...]. Dodać należy, że roboty budowlane przeprowadzone zostały przez właścicielkę lokalu nr [...] – E. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Miały one na celu podłączenie wewnętrznej instalacji do nowej instalacji gazowej wykonanej przez wspólnotę w częściach wspólnych budynku na podstawie pozwolenia budowlanego udzielonego decyzją Prezydenta W. z [...] (nr [...]). Roboty budowlane polegające na samowolnej przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej objęte są zakresem zastosowania procedury naprawczej z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". W ramach takiego postępowania organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 PB: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (decyzja restytucyjna) albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (decyzja naprawcza). Należy przy tym podkreślić, że zasadniczym kryterium decydującym o zastosowaniu jednej z powyższych decyzji jest możliwość doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodności z przepisami prawa, w szczególności z warunkami techniczno-budowlanymi. Jeśli nie ma takiej możliwości, organ nadzoru wydaje decyzję restytucyjną z art. 51 ust. 1 pkt 1 PB. Jeśli zaś istnieje taka możliwość, organ nadzoru wydaje decyzję naprawczą z art. 51 ust. 1 pkt 2 PB. Powyższy katalog nie obejmuje jednak przypadków, w których roboty budowlane przeprowadzane zostały wprawdzie bez pozwolenia na budowę, jednak ich wykonanie jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. W takim przypadku organ nadzoru budowalnego nie ma podstaw do wydania decyzji restytucyjnej jak i naprawczej, a jedyną możliwą formą zakończenia postępowania nadzorczego jest jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak jakichkolwiek podstaw prawnych oraz faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Na gruncie PB postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów (zob. np.: wyrok NSA z 12 VI 2019 r., II OSK 1940/17; wyrok WSA we Wrocławiu z 2 VII 2013 r., II SA/Wr 271/13; wyrok WSA w Warszawie z 27 IX 2013 r., VII SA/Wa 185/13 – publ. CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiła właśnie wyżej opisana sytuacja. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym wskazuje jednoznacznie, że roboty budowlane przeprowadzone przez E. S. w zakresie instalacji gazowej lokalu nr [...] nie naruszają wymagań wynikających z przepisów prawa. Potwierdza to jednoznacznie inwentaryzacja robót przeprowadzana w VII 2018 r. przez osobę posiadającą uprawnienia m.in. w zakresie instalacji gazowych (akta PINB, k. 21-26). W ramach wniosków sformułowanych przy inwentaryzacji zalecono jedynie skorygowanie robót, poprzez wykonanie prawidłowych przejść instalacji przez przegrody budowlane w rurach ochronnych oraz zastosowanie niepalnych uchwytów montażowych dedykowanych do instalacji gazowej. Korekty te zostały przeprowadzone, co wynika z oświadczenia z 28 VIII 2018 r. podpisanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia (akta PINB, k. 31). W aktach administracyjnych znajduje się również protokół przeglądu technicznego instalacji gazowej dla lokalu nr [...], potwierdzający szczelność i zgodność instalacji z przepisami (akta PINB, k. 39). W związku z powyższym, wobec braku podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 PB organy nadzoru zasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że powołują one w istocie okoliczność, która nie była objęta zakresem przedmiotowym jak i podmiotowym zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem kwestionowanej decyzji była kontrola robót budowlanych przeprowadzonych przez E. S. w zakresie instalacji dla lokalu nr [...]. Kwestionowaną decyzją organy nadzoru nie oceniały zaś robót budowlanych przeprowadzonych przez wspólnotę w częściach wspólnych budynku na podstawie zatwierdzonego projektu budowalnego. Okoliczność wykonania przez wspólnotę dodatkowego gazomierza, który nie był przewidziany w projekcie budowlanym, a wiec odstępstwa w rozumieniu art. 36a PB, może być oceniana wyłącznie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym robót budowlanych wykonanych przez wspólnotę, a nie robót wykonanych przez właścicielkę lokalu nr 4. Wykonanie przez wspólnotę instalacji gazowej (wraz z gazomierzami) w częściach wspólnych budynku stanowiło odrębną inwestycję względem robót polegających na wykonaniu przez właścicieli poszczególnych lokali (w tym lokalu nr [...] ) wewnętrznych instalacji gazowych służących podłączeniu się do nowych gazomierzy. Konieczne było w takim przypadku prowadzenie odrębnych postępowań służących weryfikacji legalności poszczególnych inwestycji. Z perspektywy kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji dotyczącej lokalu nr [...] trzeba więc stwierdzić, że to nie właścicielka lokalu nr [...] wykonała dodatkowy, nieprzewidziany w projekcie budowlanym, gazomierz, tak więc nie było podstaw do analizowania tej problematyki w ramach postępowania dotyczącego przeprowadzonych przez nią robót budowlanych. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, zaś przyjęta ostatecznie ocena okoliczności faktycznych znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W szczególności nie było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zgodności przeprowadzonych robót z projektem budowlanym. Jak już wyżej wyjaśniono zaskarżona decyzja nie dotyczy inwestycji wykonanej przez wspólnotę. W zakresie zaś prawidłowości instalacji gazowej wykonanej przez E. S., organy nadzoru dysponowały dokumentacją sporządzoną przez osobę uprawnioną w zakresie instalacji gazowych, która jednoznacznie potwierdzała prawidłowość przeprowadzonych robót. Także uzasadnienie decyzji PINB jak i decyzji DWINB spełniają wymagania formalne określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Zawierają one zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne oraz w sposób jednoznaczny obrazują motywy, jakimi kierowały się organy przy rozstrzygnięciu sprawy. Sąd nie dopatrzył się również w działaniach organów nadzoru naruszenia zasady informowania stron czy zasady budzenia zaufania. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 200 ppsa skarżącemu przysługuje od organu administracji zwrot kosztów postępowania tylko w przypadku uwzględnienia skargi.