II SA/Wr 616/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 czerwca 2024 r. Nr SKO 4132/3/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz M. decyzją z dnia 8 marca 2023 r. Nr 1/2023 (dalej: Burmistrz, organ I instancji): 1. nakazał B. K. (dalej: skarżący) - właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka [...], obręb G. i tym samym posiadaczowi odpadów zgromadzonych na tej nieruchomości - usunięcie odpadów o kodzie 03 01 05: trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 zmagazynowanych na działce gruntu numer [...] obręb G.; 2. ustalił, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1 zostanie wykonany w ten sposób, że odpady zostaną przetransportowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie, wydane przez właściwy organ; 3. ustalił, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1 zostanie wykonany w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r.; 4. ustalił obowiązek pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami. Objęta odwołaniem decyzja (podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym) została doręczona stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej - ze znajdującego się w aktach administracyjnych urzędowego poświadczenia doręczenia wynika, że czynność doręczenia decyzji rozpoczęto w dniu 21 lutego 2024r. (data utworzenia pierwszego UPD), następnie w dniu 29 lutego 2024 r. zostało utworzone powtórne UPD, które świadczyły o przesłaniu adresatowi w tych datach zawiadomień o możliwości odbioru doręczanej decyzji w formie dokumentu elektronicznego. Z uwagi na brak odbioru rzeczonej decyzji w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia, czyli w terminie do dnia 6 marca 2024 r. włącznie, decyzję tak przesłaną można uznać za doręczoną w dniu 7 marca 2024 r. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania mijał dnia 21 marca 2024r. (w decyzji pouczono o możliwości wniesienia odwołania do SKO w Wałbrzychu, za pośrednictwem Burmistrza M., w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji). Skarżący w dniu 21 marca 2024 r. za pośrednictwem platformy ePUAP przesłał do Gminy M. pismo zatytułowane "ODWOŁANIE" wraz ze wskazaniem daty i numeru decyzji z dnia 8 marca 2023 r. W jej treści wyjaśnia, że nie rozumie co oznacza, że dostał kopię decyzji i prosi o nadesłanie oryginału. Podkreśla również, że chciałby się od decyzji odwołać. Kolejne pismo skarżący wniósł w dniu 2 kwietnia 2024 r., również nazywając je odwołaniem oraz kierując do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w M. W treści pisma zawarł szczegółowe zarzuty względem decyzji Burmistrza z dnia 8 marca 2023 r. SKO w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. nr 4132/3/2024 stwierdziło uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że termin do wniesienia środka odwoławczego upływał w dniu 21 marca 2024 r., natomiast odwołanie skarżący wniósł w dniu 2 kwietnia 2024 r., tym samym przekraczając ustawowy termin. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie organu II instancji wniósł B. K. Zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w terminie, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odwołanie wniósł w terminie 21 marca 2024 r., natomiast nieprawidłowo organy nie zakwalifikowały jego pisma jako środka zaskarżenia od decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że pismo z 21 marca 2024 r. nie zostało przekazane do SKO w terminie 7 dni od dnia, w którym wpłynęło do organu i z uwagi na to SKO nie mogło rozpatrzyć sprawy, która nie została przekazana zgodnie z art. 133 k.p.a. Pismo zostało błędnie adresowane do Gminy, zamiast do organu odwoławczego, organ I instancji nie przekazał do SKO w terminie 7 dni odwołania, a sam skarżący wniósł jeszcze odwołanie w dniu 2 kwietnia 2024 r., natomiast złożenie dwóch odwołań jest niedopuszczalne. Organ przyjął więc, że odwołanie z dnia 2 kwietnia 2024 r. jest wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie, w którym organ II instancji stwierdził wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza, wydanej w przedmiocie usunięcia odpadów, z uchybieniem terminu. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a. w brzmieniu: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten należy odczytywać jako obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy, w drodze postanowienia, niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej organ stwierdzi przesłanki do wydania takiego aktu. Zaskarżone postanowienie jest więc postanowieniem formalnym zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Należy jednak zwrócić uwagę, że omawiany przepis przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, przy czym inne są przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (podmiotowe - gdy odwołanie wnosi podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też nieposiadający zdolności do czynności prawnych oraz przedmiotowe - w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia),a inne do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - uchybienie terminu z reguły nie oznacza więc niedopuszczalności odwołania. W związku z tym należało dokonać oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Spór koncentruje się na ustaleniu, jaki charakter prawny ma pismo złożone przez skarżącego w dniu 21 marca 2024 r., zatytułowane jako "ODWOŁANIE". Zdaniem organu pismo to należy traktować jako wniosek o przesłanie decyzji, natomiast przez według skarżącego jest to odwołanie od decyzji z dnia 8 marca 2023 r. Bez wątpienia kwalifikacja wspomnianego pisma, jako odwołania złożonego w terminie na wniesienie odwołania, oznacza wadliwość rozstrzygnięcia SKO. Trudno oczywiście odmówić racji Kolegium, które wskazuje, że wspomniane pismo adresowane jest do Gminy, a skarżący stwierdził, że od kopii decyzji nie można się skutecznie odwołać. Zauważyć jednak należy, że k.p.a. nie przewiduje szczególnych wymogów co do formy i treści odwołania od decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego jasno stanowi w art. 128, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wymaga jedynie wyrażenia niezadowolenia z decyzji. Również w doktrynie podkreśla się, że odwołanie jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym", strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie" (A. Wróbel, Komentarz do art. 128, pkt 3 i 4, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Jest jasne, że ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Przyjęto zatem rozwiązanie w którym sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez adresata decyzji, odwoływania się od decyzji, przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu I instancji do organu II instancji, po to, aby organ II instancji po raz drugi zastosował w danej sprawie prawo i porównał wynik tego aktu z treścią decyzji wydanej przez organ I instancji, a następnie wydał rozstrzygnięcie korzystając z kompetencji zawartych w art. 138 k.p.a. Na tle tego przepisu w orzecznictwie wielokrotnie już wyrażano pogląd, według którego wniesienie przez stronę postępowania w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia od decyzji nieostatecznej pisma procesowego w którym wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu, powinno skutkować potraktowaniem pisma jako odwołanie, ewentualnie podjęciem przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. (sygn. akt III ARN 14/96 OSNAPiUS 1997, Nr 2, poz. 16), twierdząc, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. W doktrynie podkreśla się też, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3332/18). Pisma stron powinny być przy tym interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 202/10 ). Na tle rozpoznawanej sprawy powyższe uwagi mają zastosowanie tym bardziej, że w przedmiotowym piśmie umieszczono sygnaturę decyzji organu I instancji oraz datę jej wydania, pismo zostało wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania, a skarżący wprost w piśmie stwierdził, że od owego aktu "chciałby się odwołać". W takich okolicznościach organ nie może uciekać się do wykorzystania braku dostatecznego rozeznania strony w przepisach prawnych, czy ich interpretacji, aby przypisać takiemu dokumentowi charakter jednoznacznie niekorzystny dla strony. Niewątpliwie przyjęcie, że pismo strony wniesione w ostatni dzień terminu otwartego do złożenia odwołania, nie stanowi środka zaskarżenia, prowadzić będzie do pozbawienia strony możliwości weryfikacji aktu przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu jest to działanie wbrew zasadzie zaufania z art. 8 k.p.a. ponieważ nie budzi zaufania takie postępowanie organu, w którym pismo skarżącego celowo interpretowane jest tak, aby zamknąć mu drogę odwoławczą, pomimo wyrażonego przez niego wyraźnie zamiaru podważenia decyzji. Skarżący wskazał, że jego intencją jest odwołanie się od decyzji, natomiast był w przeświadczeniu o niemożności złożenia środka odwoławczego od jej kopii. Jeżeli pismo z 21 marca 2024 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla strony, organ odwoławczy mając zastrzeżenia co do jego charakteru prawnego powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie jego treści. Tylko takie postępowanie organu mogłoby zostać uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. O zasadzie zaufania z art. 8 k.p.a. Sąd wypowiedział się wcześniej. Art. 9 k.p.a. stanowi natomiast, iż organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przeświadczenie strony o jakiejś okoliczności, nawet błędne, nie zwalnia organu z respektowania jej praw, i nie powinno być wykorzystywane do faktycznego osłabiania jej sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie SKO wymogom tym nie sprostało. Odnosząc się do wniesienia dwóch odwołań przez skarżącego, co podkreśliło SKO – istotnie strona nie może wnieść dwóch odwołań, jednak organ powinien w tych okolicznościach sprawy zakwalifikować następne odwołanie jako uzupełnienie argumentacji strony w odniesieniu do pierwszego odwołania z dnia 21 marca 2024 r., ewentualnie drugie odwołanie potraktować jako niedopuszczalne. W odniesieniu do nieprzekazania SKO w terminie 7 dni odwołania przez organ I instancji, skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu niewywiązania się Burmistrza z obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, w którym organ orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. a także bez respektu dla zasad ogólnych z art. 7, 8 i 9 k.p.a. (praworządności, prawdy obiektywnej, zaufania, informowania). Organ niewłaściwie orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy odwołanie wniesiono w terminie. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i z tych względów orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 oraz 210 p.p.s.a.