II SA/Wr 617/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant apl. prok. Justyna Radomska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. C. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. odmówił R. C. przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie nie pozostającej w zatrudnieniu, opiekującej się dzieckiem wymagającym ze strony innej osoby stałej opieki, polegającej na bezpośredniej, osobistej opiece i pielęgnacji lub systematycznym współdziałaniu w postępowaniu edukacyjnym, leczniczym lub rehabilitacyjnym, jeżeli dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami i dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ ustalił, że strona mieszka z matką M. C., ojcem J. i synem M. Miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł i przekracza półtorakrotnie kryterium dla rodziny, które wynosi [...] zł. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku stałego w związku z czym orzekł jak w wydanej decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że dochód jej rodziny wynosi [...]zł i nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto podniosła, że organ I instancji przy wyliczeniu dochodu rodziny ze świadczenia jaki otrzymuje na syna w wysokości [...]zł odliczył tylko kwotę [...]zł a zasiłek rodzinny wynosi [...]zł. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. l38 § 1 pkt l kpa oraz art. 4 ust. 1, art. 2a ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ustaliło, że R. C. wraz z synem M. ur. [...]r. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Na dochód rodziny zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy składa się emerytura M. C. w wysokości [...]zł, emerytura J. C. w kwocie [...]zł, alimenty na syna [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny [...]zł oraz zasiłek rodzinny [...]zł. Łączny dochód rodziny wynosi [...]zł. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Pojęcie dochodu rodziny zostało określone w art. 2a ust. 2 ustawy - oznacza to sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium podało, że mając na uwadze powyższy stan prawny i faktyczny, nie stwierdziło naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie bezsprzeczne jest, iż dochód rodziny w wysokości [...]zł został w sposób prawidłowy naliczony przez organ I instancji i przekracza półtorakrotne kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, tym samym więc jedna z przesłanek uzasadniających przyznanie stronie świadczenia pieniężnego nie zostało spełnione. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję R. C. podniosła, że organy rozpatrujące sprawę wzięły pod uwagę dochód rodziny ze [...]r., w którym złożyła wniosek, zamiast dochód z [...]r, to jest z miesiąca poprzedzającego złożenia wniosku, jak wymaga ustawa o pomocy społecznej. Podała, że dochód ze [...]r. wyniósł [...] zł, zaś dochód z [...]r. wyniósł [...]zł. W tej sytuacji zdaniem skarżącej wydane w sprawie decyzje są krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z zarzutami skargi przyznało, że faktycznie dochód rodziny został ustalony na podstawie przedłożonych przez stronę odcinków rent ze [...]r. a to z tego względu, że R. C. dostarczając je oświadczyła, ze rodzice nie mają odcinków z grudnia lecz wysokość świadczeń nie uległa zmianie. Dodało, że rozpatrując zasadność skargi zwróciło się do rodziców wnioskodawczyni z prośbą o potwierdzenie, czy wysokość otrzymywanych prze nich świadczeń emerytalnych w [...]r. była taka sama jak w [...]r. Matka skarżącej potwierdziła powyższy fakt, składając w dniu [...]r. oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga R. C. podlegała uwzględnieniu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002r. zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 i Nr 160 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ust. 1 pkt 2) tej ustawy dochód rodziny - oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego; w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, potwierdzonym przez urząd skarbowy; nie stanowią dochodu składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne płacone przez ośrodki pomocy społecznej. Wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 43 ust. 6a owej ustawy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18.09.2001r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej. (Dz. U. Nr 114, poz. 1220) w § 7 wskazuje rodzaj dokumentów, na podstawie których ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Wśród tych dokumentów wymienia się decyzję organu rentowego przyznającą rentę lub emeryturę z ubezpieczenia społecznego albo orzeczenie komisji do spraw inwalidztwa i zatrudnienia wydane przed dniem 1 września 1997r. lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, co w powiązaniu z przepisem art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej daje podstawę do przyjęcia, że dla ustalenia dochodu rodziny skarżącej organ winien był posłużyć się dokumentami wskazanymi w w/w przepisie § 7 cyt. rozporządzenia i to z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Zawarty w pkt IV kwestionariusza wywiadu środowiskowego (nie podpisanego przez stronę) zapisek pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyczynach przedłożenia przez skarżącą odcinków renty rodziców ze [...]r. zamiast z [...]r., w sytuacji gdy od strony nie odebrano oświadczenia na powyższą okoliczność, nie mógł stanowić podstawy ustalenia istotnej w sprawie przesłanki mataerialnoprawnej, od której spełnienia zależało przyznanie stronie świadczenia z pomocy społecznej, to jest wysokości dochodu rodziny. Uchybienia tego nie może konwalidować odebrane już po wydaniu zaskarżonej decyzji oświadczenie o dochodach rodziny złożone przez matkę skarżącej w dniu [...]r. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, a decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 kpa i art. 9 kpa. Organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie zaskarżonej decyzji do ustalenia dochodów rodziny skarżącej, przytoczenia treści przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzenia, że organ I instancji nie naruszył prawa. Tymczasem zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ustanowiona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania. W wyroku z dnia 29.04.1999r. sygn. I SA/Łd 112/98 (LEX nr 37240) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji." W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższej zasadzie albowiem ograniczył się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Tymczasem jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. (art. 9 kpa). Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Wyżej wskazane uchybienia procesowe jako mogące mieć mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) mającego zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy decyzyjne mając na względzie to, co powiedziano wyżej wyjaśnią i ustalą istotne w sprawie okoliczności, poczynią prawidłowe ustalenia co do istnienia przesłanek materialnoprawnych przyznania świadczenia i ocenią zasadność zgłoszonego wniosku, a wydane w sprawie decyzje uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 1 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 w związku z art. 97 § 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o wykonaniu zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta z uwagi na swoją treść nie podlegała wykonaniu.