II SA/Wr 617/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005r. sprawy ze skargi E. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu wielorodzinnego we W. przy ul. B. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Prezydent W., na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia z dnia 10.06.1988r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 11, poz. 165) i terenu w rejonie ulicy G. i M. we W. z dnia [...]r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu mieszkalno-usługowego wielorodzinnego III kondygnacyjnego i podpiwniczonego na działkach nr [...],[...]i [...] przy ul. B. [...], ze względu na brak zgodności z ustaleniami planów miejscowych. Według ustaleń przytoczonych w uzasadnieniu, teren przeznaczony pod zabudowę znajduje się na obszarze dwóch planów zagospodarowania przestrzennego. Przeważająca część terenu znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN i przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niską z przewagą jednorodzinnej, zaś w funkcji uzupełniającej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności do 3 kondygnacji. Pozostała część terenu znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem C7V/MN i przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, w funkcji podstawowej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wysokość zabudowy trzy kondygnacje, trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Organ wskazał na treść wyroku NSA z dnia 11.01.2002r. sygn. akt II SA/Wr 463/2000 dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu na wniosek innego inwestora, w którym wyrażono ocenę prawną, że zabudowa uzupełniająca jest dopuszczalna pod warunkiem zachowania podstawowej funkcji przeznaczenia terenu. Plan miejscowy nie precyzuje pożądanych proporcji obu funkcji i dlatego wymóg zachowania funkcji podstawowej należy odnieść do każdej działki (terenu) podlegającej zabudowie, aby nie dopuścić do faktycznego zrealizowania stopniowo wyłącznie funkcji uzupełniającej. Tymczasem inwestor zamierzał wybudować kolejny budynek wielorodzinny na terenie przeznaczonym zasadniczo pod zabudowę jednorodzinną, co było sprzeczne z planem miejscowym wobec naruszenia dominującej funkcji przeznaczenia terenu. Zamierzenie inwestora było ponadto sprzeczne z planem miejscowym z 2000r., przewidującym jedynie zabudowę jednorodzinną. Plan nie zaleca w ogóle lokalizacji zabudowy na przeważającej części działki nr [...], jako położonej w zasięgu rzeki K.. Decyzja uwzględniająca wniosek inwestora byłaby dlatego nieważna zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W odwołaniu inwestor zarzucił brak konkretnych ustaleń faktycznych na temat rzeczywistej proporcji zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na obszarze planu z 1988r. oraz twierdził, że na terenie tym znajduje się obecnie kilkadziesiąt domów jednorodzinnych i dwa wielorodzinne. Inwestor wskazał, że jego zamierzenie było zgodne z przeznaczeniem terenu w funkcji uzupełniającej, co potwierdził organ w uzasadnieniu decyzji i dlatego odmowa oznaczała naruszenie art. 43 cyt. ustawy. W odniesieniu do planu z 2000r. odwołujący się zarzucił, że zalecenie zaniechania zabudowy określonego terenu nie oznaczało zakazu tej zabudowy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ustalenia obu planów miejscowych. W rozważaniach organ odniósł się jedynie do ocen wynikających z ustaleń planu z 1988r. Wskazał, że wymagała udowodnienia twierdzona niemożność realizacji podstawowej funkcji przeznaczenia terenu, a przy tym kontrowersyjna była teza, jakoby wymóg zachowania funkcji podstawowej odnosił się do każdej poszczególnej działki. W świetle art. 43 ustawy organ powinien udowodnić niezgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i nie stosować wykładni rozszerzającej zapisów planu na niekorzyść inwestora, co prowadzi na naruszenia prawa własności. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili tej decyzji naruszenie art. 43 powołanej ustawy i wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, że dopuszczenie do budowy kolejnego budynku wielorodzinnego byłoby niezgodne z planem miejscowym z 1988r., gdyż wyczerpały one już funkcję uzupełniającą przeznaczenia terenu. Skarżący podkreślili, że plan z 2000r. w ogóle nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 107 § 1, § 3 i § 4 oraz art. 138 § 2 k.p.a., uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu odwoławczego stanowi istotną część tej decyzji, zaś w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji i w szczególności w razie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, uzasadnienie to nadaje konkretną treść samemu rozstrzygnięciu i może mieć wpływ na przebieg postępowania i sposób rozstrzygnięcia sprawy w toku dalszego postępowania. Z punktu widzenia sądu administracyjnego powołanego do kontroli legalności decyzji, podkreśla się niemożność dokonania oceny zgodności decyzji z prawem materialnym w przypadku istotnego naruszenia procedury przez pominięcie w rozważaniach organu odwoławczego zasadniczych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy. Omawiana wadliwość procesowa decyzji organu odwoławczego z reguły stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz tezy orzecznictwa sądowego i nauki prawa przytoczone w R. Kędziora "KPA – Komentarz" s. 287 – 290). W nin. sprawie inwestor zgłosił zamiar wykonania obiektu budowlanego stanowiącego budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zatem jeden obiekt w znaczeniu techniczno-budowlanym, w miejscu, którego przeznaczenie i zasady zagospodarowania unormowane zostały w odniesieniu do poszczególnych części terenu przyszłej zabudowy przez dwa odrębne plany miejscowe. Jeżeli zamierzenie inwestora powinno być zgodne z ustaleniami planu miejscowego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lipca 2000r. (Dz. U. z 2001r. Nr 14, poz. 124), aby wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania mógł być skuteczny, to w przypadku objęcia danego terenu w częściach przepisami kilku planów miejscowych, zgodność ta powinna zachodzić w odniesieniu do każdego z tych planów. Z niewadliwych ustaleń organu wynikało niewątpliwie, że zamierzenie inwestora nie było zgodne z ustaleniami planu miejscowego z 2000r., jednak w decyzji odwoławczej całkowicie pominięto znaczenie tego ustalenia. Było to uchybienie procesowe tym bardziej istotne, że podstawowa argumentacja decyzji odmownej dotyczyła właśnie niezgodności zamierzenia z ustaleniami planu z 2000r. Tymczasem organ odwoławczy zalecił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego zastosowania ustaleń planu miejscowego z 1988r., co miało być wystarczające do uwzględnienia wniosku inwestora w przypadku stwierdzenia, że jego zamierzenie nie wywoła naruszenia ustalenia tego planu w zakresie ochrony podstawowej funkcji przeznaczenia terenu. Oceny prawne organu odwoławczego w tym zakresie były częściowo prawidłowe, o ile dotyczyły potrzeby każdorazowej oceny opartej na konkretnych ustaleniach faktycznych, jednak w odniesieniu do całego obszaru, a nie jedynie terenu planowanej przez inwestora zabudowy, a w części kontrowersyjne, jak ocena, że wyeliminowanie możności realizacji funkcji podstawowej przeznaczenia terenu przez dotychczasową, zrealizowaną już zabudowę, uchyla moc obowiązującą planu miejscowego w zakresie potrzeby zgodności zamierzenia kolejnego inwestora z funkcją podstawową. Samo pogłębianie dysproporcji na niekorzyść funkcji podstawowej powinno być istotnym motywem decyzji odmownej w takim przypadku. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania, zadaniem organu odwoławczego będzie ponowne dokonanie ustaleń i ocen prawnych w nawiązaniu do treści wniosku inwestora, w tym również przez zbadanie zgodności jego zamierzenia z oboma planami miejscowymi. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 210 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie. KK/15.09.05