II SA/Wr 618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku i sporządzeniu ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał T.F. i H.K. – współwłaścicielkom nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W.: - przeprowadzenie kontroli powyższego budynku w trybie art. 62 ust. 1pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) i funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej; - sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego kominów w wyżej wskazanym budynku, zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w obiekcie, z opisem podłączeń do przewodów kominowych i oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach, a także zawierającej ocenę prawidłowości podłączeń do przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych oraz skuteczności działania wentylacji nawiewno-wywiewnej w poszczególnych lokalach. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał tę decyzję w mocy. Upomnieniem z dnia 11 marca 2015 r. nr [...], doręczonym H.K. i T.F. w dniu 17 marca 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.) wezwał zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z wyżej wskazanej decyzji. W odpowiedzi na upomnienie H.K. w piśmie z dnia 20 marca 2015 r. podała, że pomimo woli zastosowania się do nakazu i świadomości zagrożenia zdrowia i życia nie tylko współwłaścicieli nieruchomości, ale i obsługiwanych w jej lokalu osób, nie może wykonać ciążącego na niej obowiązku, gdyż T.F. nie wyraża zgody na wykonanie ekspertyzy technicznej i kontroli budynku oraz dostęp do znajdujących się w jej lokalach przewodów kominowych. Skarżąca wskazała na podjęte przez nią czynności mające doprowadzić do wykonania przedmiotowego obowiązku. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. skarżąca H.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie czynności polegającej na wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 28 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na H.K.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł na H.K. – współwłaścicielkę nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W., zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], nakazującą przeprowadzenie określonej kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że grzywna we wskazanej wyżej kwocie powinna skutecznie skłonić zobowiązaną H.K. do wykonania wraz z T.F. ciążącego na nich nakazu. Organ podał, że wyznaczając wysokość grzywien w celu przymuszenia wziął pod uwagę czas, jaki upłynął od dnia wydania decyzji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do dnia sporządzenia niniejszego postanowienia oraz fakt, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji nakazowej było związane z zagrożeniem wynikającym ze stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym budynku, a także sposób zachowania się zobowiązanych w stosunku do konieczności wykonania nakazu, uwzględniając, że H.K. wykazuje wolę wykonania ciążącego na niej obowiązku. Zdaniem organu I instancji, skoro jednak pomimo podejmowanych czynności zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej nakazu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia, by zdopingować ją do szybszego wykonania obowiązku. W ocenie organu, argument, że nie ma podstaw do nakładania na H.K. środków egzekucyjnych z uwagi na podjęte działania oraz brak możliwości technicznych i prawnych do wykonania nakazu, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ brak zgody i współdziałania współwłaścicielki nie wyłącza konieczności nałożenia grzywny na H.K., gdyż jest ona jedną z osób zobowiązanych do wykonania nakazu. Powiatowy Inspektor stwierdził, że przeszkoda w postaci braku zgody T.F. może być w każdej chwili usunięta przez same zobowiązane, a wymierzenie grzywny będzie gwarancją, że H.K. będzie szukać porozumienia z drugą współwłaścicielką. Zaznaczając, że udział H.K. we własności nieruchomości wspólnej wynosi 13,8%, organ I instancji podniósł, że za wymierzeniem zobowiązanym grzywien w celu przymuszenia we wskazanych kwotach przemawia fakt, iż w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo, wobec czego kwota ta musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do ich wykonania przez zobowiązanych, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że po przedłożeniu dokumentów o wymaganej treści zobowiązane mogą zwrócić się z wnioskiem o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia H.K. na powyższe postanowienie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołując art. 6 § 1, art. 1a pkt 12, art. 7 § 2, art. 125, art. 126 i art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodził, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Podkreślił, że powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Powołując się następnie na art. 121 § 2 oraz art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że ustalona przez organ I instancji kwota nałożonej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w przywołanej ustawie i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, postępowanie organu I instancji co do zasadności nałożenia na skarżącą grzywny było zgodne z prawem, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponieważ H.K. nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, organ I instancji działający jako wierzyciel zastosował prawem przewidziane środki zmierzające do realizacji tego obowiązku poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. Na powyższe postanowienie H.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa – poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na całkowitym zaniechaniu przez organy obu instancji jakichkolwiek ustaleń własnych i oparcie się jedynie na literalnym brzmieniu przepisów dotyczących nałożenia grzywny na skarżącą przy jednoczesnym pominięciu dowodów wskazujących na brak prawnych i technicznych możliwości dostępu do pomieszczeń, w których znajdują się pomieszczenia kominowe; - art 8 i 107 § 3 kpa – poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie odniesienie się do przedłożonych przez skarżącą dowodów z odpisów ksiąg wieczystych lokali w przedmiotowym budynku, które wskazują "na ewidentny brak możliwości prawnych i faktycznych aby przedmiotowy obowiązek wykonać"; - art. 80 kpa – poprzez niedokonanie całościowej oceny zebranego materiału dowodowego i nieuprawnione dokonanie oceny, iż skarżąca ma możliwość wykonania obowiązku wynikającego z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; - art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przez błędne jego zastosowanie, polegające na twierdzeniu, że obowiązek może być spełniony osobiście przez skarżącą, w sytuacji gdy w przedmiotowym budynku brak jest pomieszczeń wspólnych, a odrębna klatka schodowa, przez którą można uzyskać dostęp do przewodów, jest pomieszczeniem przynależnym do lokalu T.F. i do pomieszczenia tego H.K. nie ma dostępu; - art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – polegające na błędnym stwierdzeniu, że skarżąca uchyla się od wykonania wynikającego z wyżej wskazanej decyzji obowiązku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że nie uchyla się od nałożonego na nią obowiązku, a wręcz przeciwnie podejmuje wszystkie dozwolone prawem środki mające na celu jego wykonanie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] zapadłego w kwestii nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc podjętego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis art. 119 cytowanej ustawy stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie do art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W myśl art. 121 § 1 wyżej wymienionej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Zgodnie z § 2 tego artykułu, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Wedle § 3 art. 121, grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł. Po myśli § 4 cytowanego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Istotą przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej, która pomimo ciążącego na niej obowiązku uchyla się od jego spełnienia. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca H.K. wykazuje i przez całe dotychczasowe postępowanie wykazywała wolę wykonania ciążącego na niej obowiązku. W szczególności należy zauważyć, że zanim nałożono na nią grzywnę w celu przymuszenia, pismem z dnia 23 marca 2015 r. H.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie czynności polegającej na wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...]. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że jej wolą jest dobrowolne spełnienie nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, a niewykonanie tego obowiązku wynika z okoliczności przez nią niezawinionych i od niej niezależnych. Nie można przymuszać do wykonania określonego obowiązku osoby, która obowiązek ten chce wykonać i stara się uczynić to z własnej woli. Jeżeli bowiem pomimo dobrowolnie podejmowanych czynności z przyczyn przez tę osobę niezawinionych i od niej niezależnych osoba ta danego obowiązku nie może wykonać, nie będzie mogła go spełnić również w sytuacji nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia. W realiach niniejszej sprawy brak zatem było podstaw do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, bowiem nie uchylała się ona od spełnienia ciążącego na niej obowiązku, lecz przeciwnie, dążyła w miarę swoich możliwości do jego wykonania. W tych okolicznościach nie zostały spełnione przesłanki z art. 119 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nałożenie – pomimo niespełnienia tych przesłanek – na skarżącą grzywny w celu przymuszenia uznać należy za naruszenie wyżej przywołanych przepisów cytowanej ustawy mające wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.