II SA/Wr 618/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazu przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "organ"), po rozpatrzeniu zażalenia P. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego kontenerowego o wymiarach 3,82m x 4,15m wraz z częścią o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4m x 6m, na terenie działek nr [...], AM- [...], obręb S., przy ul. W. we W. oraz nakładające na inwestorów I. D. i P. D. obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie 3 miesięcy określonych dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w toku kontroli przeprowadzonej dnia 6 III 2018 r. stwierdzono, że na terenie działki nr [...], ob. S., przy ul. W. we W. istnieje obiekt kontenerowy o wymiarach 3,82m x 4,15m i wysokości 2,4m, posadowiony na bloczkach betonowych, orynnowany, wyposażony w instalacje elektryczną. Od strony frontowej do w/w obiektu przylega część o konstrukcji drewnianej - z poziomych i pionowych elementów, pomiędzy którymi znajduje się wypełnienie z płyt typu pleksi oraz otwory drzwiowe (drzwi przesuwne). Zadaszenie obiektu posiada niewielki spadek, wykonane jest z blachy na płytach OSB. Konstrukcja drewniana przedmiotowej części obiektu posiada wymiary 6m x 4m, wysokość 2,2m-2,4m i zakotwiona jest w kostce betonowej ułożonej na gruncie. W części drewnianej istnieją elementy przestrzeni handlowej związane ze sprzedażą warzyw, owoców, zaś kontener pełni funkcję zaplecza. Dalej organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt wykonano bez uzyskania pozwolenia budowlanego oraz bez dokonania zgłoszenia. W ocenie organu, ponieważ problemowy obiekt jest trwale związany z gruntem (posadowienie na bloczkach betonowych części kontenerowej oraz zakotwienie w kostce betonowej części drewnianej) należało zakwalifikować go do obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowanie znajduje art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r., poz. 1202, ze zm.) - dalej jako "pb" – dający inwestorom możliwość legalizacji obiektu, bowiem obowiązujący plan miejscowy dopuszcza wykorzystanie terenu na cele usługowe. Z tego też powodu należało postanowieniem wstrzymać prowadzenie jakichkolwiek robót przy obiekcie i nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze na powyższe postanowienie P. D. (dalej jako "skarżący") zarzucił, że oględzin nieruchomości, na której znajduje się kiosk, dokonano przed formalnym wszczęciem postępowania, a nadto nie otrzymał on zawiadomienia o miejscu i terminie oględzin, czym naruszono jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zarzucił również, że organy obu instancji dokonały błędnej kwalifikacji obiektu. W rzeczywistości jest to bowiem tymczasowy obiekt budowlany, który nie jest trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 5 pb), zaś docelowo na gruncie ma powstać budynek handlowy. Nie wymagał więc pozwolenia na budowę, a co najwyżej zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pb). Skarżący wyjaśnił, ze kiosk jest kontenerem posiadającym własną podłogę i nie jest połączony ani z bloczkami, ani tym bardziej z gruntem. Z kolei część drewniana (stragan) jest zakotwiona w kostce betonowej położonej na gruncie, więc również nie jest trwale związana z gruntem. W konsekwencji organy w sposób nieuprawniony przyjęły konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego i bezpodstawnie zastosowały podstawę materialnoprawną z art. 48 ust. 2 i 3 pb. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim nieuzasadniony jest zarzut skargi wskazujący na obrazę przepisów prawa procesowego. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 6 III 2018 r. organ pierwszej instancji nie dokonał oględzin procesowych obiektu na podstawie art. 85 w zw. z art. 79 kpa ale przeprowadził kontrolę w trybie art. 81 ust. 4 pb. Zgodnie z art. 81 ust. 4 pb, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Przepis z art. 81 ust. 4 pb daje zatem samoistną podstawę do przeprowadzenia przez wskazane organy kontroli, której ustalenia stanowić mogą podstawę do wydania decyzji. Bez znaczenia jest przy tym, czy organ wszczął już postępowanie administracyjne. Nie ma również znaczenia, czy o przeprowadzonej kontroli organ zawiadomił zainteresowane osoby. W każdym przypadku protokół z takiej kontroli stanowić może podstawę ustaleń poprzedzających wydanie decyzji, co nie oznacza, że strona nie ma możliwości odnieść się do treści takiego protokołu. Skarżący został zresztą zawiadomiony o wszczęciu postępowania, o włączeniu protokołu kontroli do materiału dowodowego sprawy i o możliwości czynnego udziału w postępowaniu (akta organu I instancji, k. 9). Miał zatem możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Jednak zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze skarżący nie kwestionuje w istocie prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych ale ich prawną ocenę, nie zgadzając się z przyjętą przez organy kwalifikacją prawną obiektu jako obiektu trwale związanego z gruntem. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu dokonania przez organ ustaleń faktycznych przed wszczęciem postępowania, skoro takie uprawnienie przyznaje organowi wprost art. 81 ust. 4 pb. W świetle tego samego przepisu niezasadny jest też zarzut niezawiadomienia skarżącego o przeprowadzonej kontroli, skoro powołany przepis nie przewiduje takiego obowiązku. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego, jako obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Skarżący dla wykazania, że problemowy obiekt wymagał co najwyżej zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pb, koncentruje się na problematyce trwałego powiązania obiektu z gruntem. Tymczasem jak wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pb, zgłoszeniu podlega budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Oznacza to, że nawet obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem wymaga pozwolenia na budowę, o ile funkcjonować ma dłużej niż 180 dni. Dłuższy okres oznacza, że nie można już obiektu budowlanego traktować jako tymczasowego. Jak wynika z materiału dowodowego skarżący wykorzystuje działkę nr 1/6 na cele działalności handlowej (stragan) od 2015 r., bowiem zawarta przez skarżącego umowa najmu gruntu przewiduje korzystanie z gruntu właśnie od dnia 1 I 2015 r. (akta I instancji, k. 14). Także z informacji dostępnych powszechnie w ramach elektronicznego systemu informacji przestrzennej W. "G." wynika, że problemowy obiekt (kontener wraz z częścią drewnianą) istniał już w 2015 r. (zob. też akta I instancji, k. 15). Niezależnie zatem od kwestii połączenia obiektu z gruntem organy nadzoru budowlanego nie mogły uznać, że jest to obiekt tymczasowy, który wymagał zgłoszenia. W związku z tym jego legalizacja nie mogła być realizowana w oparciu o przepisy z art. 49b pb dotyczące obiektów wymagających zgłoszenia. Słuszne są wnioski organu w kwestii trwałości połączenia obiektu z gruntem. Zakotwienie części drewnianej obiektu w kostce betonowej w sposób jednoznaczny wskazuje na trwałe połączenie obiektu z gruntem. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej podczas kontroli inwestorzy zastosowali konkretne rozwiązania techniczne w postaci kotew służące właśnie połączeniu obiektu z podłożem z kostki betonowej. Oceny tej nie może zmienić posadowienie części kontenerowej obiektu na bloczkach betonowych. Jakkolwiek wątpliwe jest twierdzenie organu, że usytuowanie części kontenerowej obiektu na bloczkach betonowych również stanowi o trwałym połączeniu obiektu z gruntem, jednak ocena ta nie miała już wpływu na wyprowadzone przez organ wnioski, które koniec końców okazały się prawidłowe. Skoro bowiem skarżący połączył cześć kontenerową z częścią drewnianą, tworząc z niej całość techniczno-użytkową, to sposób połączenia samej części drewnianej obiektu przesądza o kwalifikacji obiektu jako całości. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności w oparciu o art. 48 pb, bowiem miał do czynienia z obiektem trwale związanym z gruntem oraz istniejącym na tyle długo, że wykluczone było traktowanie go w kategoriach obiektu tymczasowego, o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 pb. Ponieważ zaś obowiązujący plan miejscowy dopuszcza wykorzystanie terenu na cele usługowe, zasadnie organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej jego legalizację. Powtórzyć należy za organem, że legalizacja obiektu jest prawem inwestorów a nie ich obowiązkiem. Dodać przy tym trzeba, że dotyczy to w takim samym stopniu obiektów wymagających pozwolenia na budowę (art. 48 pb) jak i obiektów wymagających zgłoszenia (art. 49b pb). Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązków umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu oznaczać będzie konieczność wydania decyzji rozbiórkowej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).