II SA/Wr 619/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazu przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "organ"), po rozpatrzeniu zażalenia P. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego kontenerowego o wymiarach 3,97m x 6,18m na terenie działki nr [...],[...], obręb S., przy ul. W. we W. oraz nakładające na inwestorów I. D. i P. D. obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie 3 miesięcy określonych dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w toku kontroli przeprowadzonej dnia 6 III 2018 r. stwierdzono, że na terenie działki nr [...],[...], ob. S., przy ul. W. we W. istnieje przedmiotowy obiekt kontenerowy o wymiarach w rzucie 3,97m x 6,18m i wysokości okapu ok. 2,75 m. Obiekt budowlany posadowiony jest na bloczkach betonowych, wyposażony jest w instalację elektryczną, posiada okna i drzwi. Pełni on funkcję handlową (sprzedaż warzyw, owoców i produktów spożywczych). Dalej organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt wykonano bez uzyskania pozwolenia budowlanego oraz bez dokonania zgłoszenia. W ocenie organu, ponieważ problemowy obiekt jest trwale związany z gruntem (posadowienie na bloczkach betonowych) należało zakwalifikować go do obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowanie znajduje art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r., poz. 1202, ze zm.) - dalej jako "pb" – umożliwiający inwestorom legalizację obiektu, bowiem obowiązujący plan miejscowy dopuszcza wykorzystanie terenu na cele usługowe. Z tego też powodu należało postanowieniem wstrzymać prowadzenie jakichkolwiek robót przy obiekcie i nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze na powyższe postanowienie P. D. (dalej jako "skarżący") zarzucił, że oględzin nieruchomości, na której znajduje się kiosk, dokonano przed formalnym wszczęciem postępowania, a nadto nie otrzymał on zawiadomienia o miejscu i terminie oględzin, czym naruszono jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zarzucił również, że organy obu instancji dokonały błędnej kwalifikacji obiektu. W rzeczywistości jest to bowiem tymczasowy obiekt budowlany, który nie jest trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 5 pb), zaś docelowo na gruncie ma powstać budynek handlowy. Nie wymagał więc pozwolenia na budowę, a co najwyżej zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pb). Skarżący wyjaśnił, ze kiosk jest kontenerem posiadającym własną podłogę i nie jest połączony ani z bloczkami, ani tym bardziej z gruntem. W konsekwencji organy w sposób nieuprawniony przyjęły konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego i bezpodstawnie zastosowały podstawę materialnoprawną z art. 48 ust. 2 i 3 pb. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób istotny. Przede wszystkim nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 6 III 2018r. organ pierwszej instancji nie dokonał oględzin procesowych na podstawie art. 85 w zw. z art. 79 kpa ale przeprowadził kontrolę w trybie art. 81 ust. 4 pb. Zgodnie z art. 81 ust. 4 pb, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak wynika z powyższego, art. 81 ust. 4 pb daje samoistną podstawę do przeprowadzenia przez wskazane organy kontroli, której ustalenia stanowić mogą podstawę do wydania decyzji. Bez znaczenia jest przy tym, czy organ wszczął już postępowanie administracyjne. Nie ma również znaczenia, czy o przeprowadzonej kontroli organ zawiadomił zainteresowane osoby. W każdym przypadku protokół z takiej kontroli stanowić może podstawę ustaleń poprzedzających wydanie decyzji, co nie oznacza, że strona nie ma możliwości odnieść się do treści takiego protokołu. Skarżący został zresztą zawiadomiony o wszczęciu postępowania, o włączeniu protokołu kontroli do materiału dowodowego sprawy i o możliwości czynnego udziału w postępowaniu (akta organu I instancji, k. 9). Miał zatem możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Jednak zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze skarżący nie kwestionuje w istocie prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych ale ich prawną ocenę, nie zgadzając się z przyjętą przez organy kwalifikacją prawną obiektu jako obiektu trwale związanego z gruntem. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu dokonania przez organ ustaleń faktycznych przed wszczęciem postępowania, skoro takie uprawnienie przyznaje organowi wprost art. 81 ust. 4 pb. W świetle tego samego przepisu niezasadny jest też zarzut niezawiadomienia skarżącego o przeprowadzonej kontroli, skoro powołany przepis nie przewiduje takiego obowiązku. Oceniając zaskarżone postanowienie przez pryzmat przepisów prawa materialnego stwierdzić trzeba, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wymagającego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek wątpliwe jest twierdzenie organu, że kiosk kontenerowy usytuowany na bloczkach betonowych stanowił obiekt trwale związany z gruntem, jednak w ostateczności zasadnie organ uznał, że wykonanie takiego obiektu wymagało pozwolenia budowlanego, a nie zgłoszenia. W okolicznościach sprawy zasadność takiego wniosku nie wynika jednak ze sposobu powiązania problemowego obiektu z gruntem ale z okresu istnienia obiektu na gruncie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pb, zgłoszeniu podlega budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Oznacza to, że nawet obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem wymaga pozwolenia na budowę, o ile funkcjonować ma dłużej niż 180 dni. Powyżej tego okresu nie można już obiektu budowlanego traktować jako tymczasowego. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżący wykorzystuje działkę nr 1/6 na cele działalności handlowej (stragan) od początku 2015 r., bowiem zawarta przez skarżącego umowa najmu gruntu przewiduje korzystanie z gruntu od dnia 1 I 2015 r. (akta I instancji, k. 14). Nadto z informacji dostępnych powszechnie wynika, że problemowy obiekt funkcjonuje na działce co najmniej od września 2017 r. (zob. zdjęcia ul. W. wykonane we wrześniu 2017 r. w ramach Google Street View). Już zatem w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji ([...]) kiosk kontenerowy był obiektem funkcjonującym dłużej niż 180 dni określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 pb. Niezależnie zatem od kwestii połączenia obiektu z gruntem organy nadzoru budowlanego nie mogły uznać, że jest to obiekt tymczasowy, który wymagał jedynie zgłoszenia. W związku z tym jego legalizacja nie mogła być realizowana w oparciu o przepisy z art. 49b pb dotyczące obiektów wymagających zgłoszenia. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności w oparciu o art. 48 pb, bowiem miał do czynienia z obiektem istniejącym na tyle długo, że wykluczone było traktowanie go w kategoriach obiektu tymczasowego, o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 pb. Ponieważ zaś obowiązujący plan miejscowy dopuszcza wykorzystanie terenu na cele usługowe, zasadnie organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej jego legalizację. Powtórzyć należy za organem, że legalizacja obiektu jest prawem inwestorów a nie ich obowiązkiem. Dodać przy tym trzeba, że dotyczy to w takim samym stopniu obiektów wymagających pozwolenia na budowę (art. 48 pb) jak i obiektów wymagających zgłoszenia (art. 49b pb). Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązków umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu oznaczać będzie konieczność wydania decyzji rozbiórkowej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).