II SA/Wr 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) nr [...] z [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...] z [...] nakazującą S.K. wykonanie w terminie 12 miesięcy robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu kanału kominowego wentylacji grawitacyjnej ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed zakłóceniem ciągu oraz wykonaniu izolacji cieplnej kanału kominowego w sposób uniemożliwiający kondensację pary wodnej wewnątrz przewodu w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na wykonaniu wentylacji grawitacyjnej wywiewnej do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskutek powzięcia informacji o samowolnych robotach budowlanych polegających na wykonaniu otworu w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego i wentylacji nawiewno-wywiewnej oraz zajęciu przez A. i S. K. ściany od strony podwórza przeprowadził w dniu 14 I 2019 r. oględziny nieruchomości. Podczas oględzin obecny był S. K. Z protokołu oględzin wynika, że wykonano wentylację z pomieszczenia zlokalizowanego na parterze budynku przez ścianę konstrukcyjną. Z rury PWC-100 wykonano na zewnątrz przewód wentylacyjny o długości około 1,5 m na tylnej elewacji budynku z kształtek stalowych. Inwestor przedłożył PINB uchwałę nr [...] z dnia [...]. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w L. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie przewodu wentylacyjnego. Z uchwały wynika, że wspólnota wyraziła zgodę S. K. na wykonanie dodatkowego przewodu wentylacyjnego o długości 1,5 m na elewacji budynku od strony zaplecza. Z załączonej do uchwały karty do głosowania wynika, że wszyscy współwłaściciele części wspólnych wyrazili zgodę na inwestycję z tym, że A. B. zastrzegła, że jej zgoda uwarunkowana jest nienaruszeniem ciągłości ścian konstrukcyjnych. W dniu [...] PINB wydał opisaną na wstępie decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wykonanie niewielkiego otworu w ścianie zewnętrznej nie kwalifikuje jako przebudowy przegrody zewnętrznej, gdyż ze względu na marginalną skalę tego działania nie sposób wskazać, jakie parametry przegrody miałyby ulec zmianie na skutek wykonania robót. Zdaniem PINB wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a zatem nie noszą cech samowoli budowlanej, co jednak nie wyklucza możliwości sprawdzenia zgodności wykonania tych robót z przepisami prawa. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych tj. § 142 oraz § 153 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako: rozporządzenie) PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: pr. b.). Odwołanie od wskazanej decyzji PINB wniosła A. B. (dalej jako "skarżąca") podnosząc, że inwestor nie dysponował zgodą na wykonanie przedmiotowych robót, gdyż udzielona przez nią zgoda nie dotyczyła sytuacji, w której miało dojść do wybicia otworu w ścianie konstrukcyjnej. Ponadto, skarżąca w odwołaniu wyraziła sprzeciw wobec stanowiska PINB, wedle którego przedmiotowa inwestycja nie wymagała zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zgodziła się również skarżąca z organem I instancji w kwestii oceny wykonania otworu w ścianie konstrukcyjnej jako robót nieinwazyjnych i niewpływających na nośność ściany zewnętrznej. Decyzją z [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji DWINB wskazał, że wykonane przez S. K. roboty polegające na wykonaniu przewodu wentylacyjnego dla pomieszczenia na parterze budynku poprzez wybicie otworu w ścianie budynku i poprowadzenie go na zewnątrz po jego elewacji stanowiło zmianę jego parametrów użytkowych i technicznych poprzez zwiększenie możliwości wentylacji, wymiany powietrza i zwiększenie obciążenia zewnętrznej elewacji budynku. W konsekwencji zdaniem DWINB roboty przeprowadzone przez S. K. stanowiły przebudowę budynku. Zdaniem organu odwoławczego, choć z żadnego przepisu nie wynika, by roboty budowlane polegające na przebudowie budynku wielorodzinnego ingerujące w jego przegrody zewnętrzne były zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę to wdrożona przez PINB procedura naprawcza jest prawidłowa. Skoro bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie z budową obiektu budowlanego to brak było podstaw do zastosowania art. 48 lub 49b pr. b. Wobec ustalenia przez DWINB, że inwestor posiadał zgodę wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie robót oraz istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz naruszenie § 204 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że doszło do wybudowania wentylacji grawitacyjnej i wybicia otworu w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej wybicie otworu w ścianie konstrukcyjnej wymagało sprawdzenia stanów granicznych oraz dopuszczalnych obciążeń. Skarżąca podniosła też, że przedmiotowe roboty wykonane zostały bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca przedłożyła fotografie obrazujące wykonane roboty budowlane. Skarżąca wskazała, że roboty budowlane wykonano w 2011 r. Na ścianach zewnętrznych budynku widoczne są liczne spękania, co mogło zostać wywołane przedmiotowymi robotami. Skarżąca poinformowała, że wielkość otworu wentylacyjnego wynosi około 30/40 cm średnicy i znajduje się na wysokości nadproży, narusza ciągłość wieńca, w związku z czym istnieje duże ryzyko przekroczenia dopuszczalnych stanów nośności konstrukcji budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą nakazano inwestorowi wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zakreślając 12-mesięczny termin na ich wykonanie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. b. Wobec ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane zostały już wykonane (zakończone zostały w 2011 r.) decyzje znalazły swoją podstawę nadto w art. 51 ust. 1 pkt 7 pr. b., który ma zastosowanie w przypadku zakończonych robót budowlanych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ocena wpływu przeprowadzonych robót na stany graniczne nośności konstrukcji budynku. Nadto, spornym pozostaje również aspekt istnienia zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie przedmiotowej inwestycji w ścianie zewnętrznej budynku (nieruchomość wspólna). Rację ma organ odwoławczy kwalifikując wykonane roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. b. Zgodnie z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Konsekwencją takiej kwalifikacji przeprowadzonych robót musi być zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku wykonania wentylacji grawitacyjnej następuje zmiana parametrów użytkowych dla lokalu, do którego taka wentylacja dochodzi. Z uwagi jednak na konieczność wykonania otworu w konstrukcyjnej ścianie zewnętrznej budynku, która stanowi część wspólną budynku, ustalenia wymagał wpływ robót budowlanych na cały obiekt budowlany. Zasadnie jednak skarżąca podnosi, że ingerencja w ciągłość ściany konstrukcyjnej każdorazowo wymaga oceny pod kątem dalszego spełniania jej funkcji tj. przenoszenia obciążeń własnych i przejętych z innych elementów konstrukcji budynku. Podkreślenia wymaga, że ściana konstrukcyjna jest elementem konstrukcji budowlanej zaprojektowanym w celu przenoszenia obciążeń działających na układ konstrukcyjny oraz zapewnienia mu odpowiedniej sztywności i stateczności. Skarżąca odwołuje się tu do regulacji z § 204 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Tymczasem ani zebrany w sprawie materiał dowodowy, ani też treść uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wskazują, by organy dokonywały w tej materii jakichkolwiek ustaleń. PINB w swojej decyzji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że: "(...) ze względu na marginalną skalę tego działania nie sposób wskazać jakie parametry tej przegrody mogłyby ulec zmianie na skutek wykonania robót". DWINB zaś w decyzji odwoławczej stwierdził, że "(...) wybicie otworu w ścianie budynku i poprowadzenie go na zewnątrz po jego elewacji stanowiło zmianę jego parametrów użytkowych i technicznych poprzez zwiększenie możliwości wentylacji, wymiany powietrza i zwiększenie obciążenia zewnętrznej elewacji budynku". Nie wyjaśniono, na czym ma polegać owo "zwiększenie obciążenia elewacji" i jaki jest zakres tego zjawiska. Nadmienić wypada, że na materiał dowodowy mający obrazować parametry wykonanego przewodu wentylacyjnego składa się wyłącznie protokół oględzin, z którego nie wynika nawet, jakiej wielkości otwór wykonano. Długość przewodu wentylacyjnego podana została w sposób nieczytelny, w konsekwencji stwierdzenia organów są rozbieżne co do tego parametru (według PINB długość przewodu wentylacyjnego wynosi 1,5 m, zaś według DWINB - 2,5 m). Z protokołu wynika, że w trakcie oględzin wykonano ponoć zdjęcia, których jednak nie ma w aktach administracyjnych. Tymczasem skarżąca na rozprawie podniosła, że wykonany otwór znajduje się na wysokości nadproża, którego zadaniem jest również zapewnienie statyki i przenoszenie obciążeń oddziałujących na ścianę. Taki stan rzeczy wskazuje, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a więc obowiązek wyczerpującego ustalenia przez organ administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i poddanie ich wszechstronnej ocenie. Odnosząc się do problematyki zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością wspólną na cele budowlane, to należy przede wszystkim zaznaczyć, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć obowiązek weryfikacji, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 II 2018 r. sygn. akt II OSK 1084/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że w sytuacji kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezgodność oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem rzeczy, kiedy to podmiot mający status strony postępowania kwestionuje oświadczenie inwestora w tym zakresie, organ powinien złożone oświadczenie poddać ocenie i dokonać jego weryfikacji (por. wyroki: z dnia 12 VII 2017 r., sygn. akt II OSK 2316/16, z dnia 12 VII 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 278/17, z dnia 9 VI 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 148/17, z dnia 25 V 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 170/17, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ten dotyczy również postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 pr. bud. W okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB przyjęły, że inwestor taką zgodę posiada, co ma wynikać z uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej z [...]. Organy pominęły jednak, że w treści tej uchwały wskazano konkretny parametr długości przewodu wentylacyjnego, tj. 1,5 mb. Tymczasem nie wiadomo, jaka jest długość przewodu wykonanego (1,5 m czy 2,5 m). Co jednak najistotniejsze, organy zdecydowały się zobowiązać inwestora do wydłużenia istniejącego przewodu, który ma być aktualnie wyprowadzony ponad dach. Nałożenie tego rodzaju obowiązku wymagało jednak uprzedniego ustalenia, czy inwestor dysponuje zgodą na taki zakres robót budowlanych. Z całą pewnością długość przewodu wentylacyjnego wychodzącego z pomieszczenia na parterze ponad dach przekroczy parametr 1,5 mb. Bez ustaleń w tym zakresie decyzja jest przedwczesna, bowiem może okazać się, że z uwagi na brak odpowiedniej zgody wykonanie tak długiego przewodu jest niemożliwe. Dokonana przez organy ocena w zakresie posiadanej przez inwestora zgody jest niewystarczająca także z innego powodu. Z lektury załączonej do uchwały karty do głosowania wynika jednoznacznie, że zgoda udzielona przez skarżącą miała charakter warunkowy i uzależniona została od nienaruszenia ciągłości ścian i konstrukcji. Skarżąca podkreślała, że warunek ten nie został spełniony, tak więc nie można uznać jej zgody za skuteczną. Taki stan rzeczy obligował organy obu instancji do przeprowadzenia dodatkowych ocen odnośnie do tego, czy wykonane roboty budowlane wymagały zgody wszystkich czy też większości współwłaścicieli. Tymczasem organy nadzoru nie ustaliły i w żaden sposób nie odniosły się do kwestii oceny wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako czynności przekraczających zwykły zarząd, bądź czynności, które takiego charakteru nie mają. Kwalifikacja planowanej inwestycji pod tym kątem jest istotna, gdyż pociąga za sobą odpowiedni tryb wyrażenia zgody przez wspólnotę mieszkaniową. Zarząd nieruchomością wspólną, w przypadku "małej" wspólnoty mieszkaniowej, oparty jest o przepisy k.c. i k.p.c. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 24 VI 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 z późn. zm., dalej: u.w.l.) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W konsekwencji do czynności zwykłego zarządu wymagana jest zgoda większości właścicieli. Jednakże w przypadku czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli. Podkreślenia wymaga, że skarżąca już w odwołaniu podniosła zarzut braku zgody na przedmiotową inwestycję, jednak DWINB w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Co więcej, organy obu instancji nie ustaliły, czy właściciele lokali określili sposób zarządu nieruchomością wspólną w stosownej umowie, co przewiduje art. 18 ust. 1 u.w.l. Ustawowy sposób zarządu nieruchomością wspólną, określony w art. 19 u.w.l., będzie miał natomiast zastosowanie w sytuacji braku umownego określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną przez właścicieli (art. 18 ust. 3 u.w.l.). Organy nadzoru jednak konsekwentnie pominęły ten aspekt sprawy, co należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru będą zobowiązane zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Szczególnie organy powinny ustalić sposób zarządu nieruchomością wspólną przez wspólnotę mieszkaniową, a także okoliczność dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie przeprowadzonych robót. Konieczne również będzie ustalenie wpływu wykonanych prac na konstrukcję całego budynku, zwłaszcza w kontekście zapewnienia nieprzekroczenia stanów granicznych nośności. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.