II SA/Wr 620/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006r. sprawy ze skargi 1. Z. i J. W. 2. I. i A. P. 3. A [...] Sp. z o.o. w W. 4. S. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego B przy ul. L. [...] we W. oddala skargi Decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 163 kpa, art. 28, art. 35 ust. 4, art. 36a ust. 1 i 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) Prezydent W. na wniosek inwestora C S.A. we W. zmienił własne decyzje nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego B we W. - w części obejmującej zatwierdzony projekt budowlany - oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny, a także udzielił pozwolenia na budowę na zakres robót objętych projektem zamiennym przy pozostawieniu pozostałych warunków obu decyzji bez zmian. Według uzasadnienia tej decyzji, budowa została rozpoczęta w dniu [...]r. Decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zostały utrzymane w mocy decyzje Wojewody odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowisk (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 1 p. 11 lit. b) i g) rozporządzenia z dnia 24.09.2002r.), dlatego organ zobowiązał inwestora zgodnie z art. 48 ust. 2 p. 1 i 2 i ust. 4 tej ustawy do przeprowadzenia uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego z organem ochrony środowiska i inspektorem sanitarnym. Oba organy odstąpiły od wymogu ponownego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i dlatego organ prowadzący postępowanie nie był zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 46 ust. 1 POŚ). Projekt zamienny został uzgodniony w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych decyzjami właściwych organów z dnia r. i [...]r. W toku postępowania wpłynęły pisma użytkownika wieczystego działki nr [...] S. S. i współwłaścicieli działki nr [...] I. i A. P., nie wyrażające zgody na proponowane rozwiązania komunikacyjne dla nieruchomości przy ul. L. nr [...] (z uwagi na pozbawienie dostępu do drogi publicznej) i nr [...] (z uwagi na uniemożliwienie prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej wobec utrudnienia wyjazdu samochodów ciężarowych i niemożność operowania ciężkim sprzętem samochodowym). W odniesieniu do tych zastrzeżeń organ stwierdził, że obsługa komunikacyjna tych nieruchomości i sposób poprowadzenia dojazdów umożliwiających dostęp do drogi publicznej zostały określone w projekcie budowlanym przebudowy drogi krajowej - ulicy L. wraz ze skrzyżowaniem ulic L.- N. we W., zatwierdzonym decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...]r. W nin. postępowaniu nie rozstrzygano tej kwestii na nowo. Projekt budowlany zamienny nie zmienia w sposób istotny dojazdu zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. Drogi dojazdowe do tych nieruchomości, chociaż nie pełnią funkcji dróg publicznych, spełniają warunki i zachowują parametry techniczne wymagane dla samochodów ciężarowych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999r. oraz są zgodne z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto z rozporządzeniem z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie dróg pożarowych. Wynika to z opinii organu właściwego w sprawach komunikacji z dnia [...]r. Ponadto za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi i ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zaś inwestor wniósł w dniu [...]r. o wpisanie do księgi wieczystej nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działki [...],[...] i [...]. W dniu [...]r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Wpłynęło pismo T. J. nie wyrażające zgody na zmianę ostatecznych decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. Organ stwierdził, że podstawą decyzji były przepisy szczególne (art. 163 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 1 i 3 prawa budowlanego) nie zawierające wymogu zgody stron. Organ wskazał w końcu, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...]z dnia [...]r., a także wymagania ochrony środowiska, jego forma i treść odpowiadają wymogom art. 34 ust. 3 prawa budowlanego. Projekt jest kompletny i posiada niezbędne opinie i uzgodnienia oraz oświadczenia projektantów o zgodności z warunkami technicznymi i przepisami budowlanymi. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dokumentacja techniczna została wykonana przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i należące do izb zawodowych. W odwołaniu od tej decyzji S. S. zarzucił naruszenie uzasadnionego interesu prawnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego), gdyż zatwierdzony projekt budowlany pozbawia go dostępu do drogi publicznej. O ile nawet uzyska on służebność drogi koniecznej, to zobowiązani nie będą mieli obowiązku wykonania drogi. Odwołujący się posiada budynek biurowy na wynajem i brak dogodnego dostępu do drogi publicznej wywoła uszczerbek w dochodach. Projekt budowlany powinien kompleksowo rozstrzygać kwestie przebudowy dróg publicznych. Decyzja nie uwzględnia słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Decyzja bezpodstawnie powołuje art. 93 ust. 3 ustawy Dz. U. z 2000 Nr 46, który nie dotyczy nin. sprawy. Dojazd prywatną drogą wewnętrzną nie rekompensuje odebrania dojazdu drogą publiczną, gdy inwestor może zaprojektować dojazd do siebie bez naruszania interesów pozostałych stron, zaś sam utrudniał prace remontowe przy budynku odwołującego się. W odwołaniu I. i A. P. decyzji zarzucono naruszenie art. 107 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia odmowy uwzględniania ich stanowiska w sprawie, postulującego ochronę ich interesów jako przedsiębiorców prowadzących firmę transportową z bazą przy ul. L. [...]. W odwołaniu A [...] Sp. z o.o. w W. zarzucono naruszenie prawa procesowego przez wydanie decyzji mimo braku raportu o oddziaływaniu na środowisko i bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji objętej projektem zamiennym na środowisko, a ponadto z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 prawa budowlanego mimo upływu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z naruszeniem art. 10 ust. 1 w związku z art. 73 k.p.a. Wątpliwe jest istnienie podstawy uzasadniającej odstąpienie przez organy ochrony środowiska od wymogu sporządzenia raportu, z uwagi na charakter przedsięwzięcia, jej rozmiar oraz lokalizację i szeroki zakres oddziaływania na środowisko. Budzi wątpliwości zaniechanie przez organ zobligowania wnioskodawcy oraz organów ochrony środowiska do przedłożenia wymaganego prawem raportu. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego doręczono skarżącemu w dniu [...]r. i do dnia [...]r. zbyt krótki był okres na zapoznanie się z materiałem sprawy, co naruszało zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów stron organ wskazał, że Prezydent W. mógł zgodnie z art. 51 i art. 53 POŚ odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i od przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie naruszono zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strony otrzymały zawiadomienie z dnia [...]r. o wszczęciu postępowania oraz postanowienie z dnia [...]r. o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia wniosku, a także zawiadomienie z dnia [...]r. o zakończeniu postępowania dowodowego. Zakres przedłożonego do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego nie wykracza poza przedmiot decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor zapewnił stronom dostęp do drogi publicznej poprzez teren inwestycji, przez złożenie w formie notarialnej oświadczeń o ustanowieniu służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W dziale III księgi wieczystej KW nr [...] wpisano wzmiankę o wniosku o wpis służebności gruntowej. Jak wynika z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z tych względów zarzuty skarżących były nieuzasadnione. Skargi osądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Z. i J. W., I. i A. P., A [...] Sp. z o.o. w W. i S. S . W pierwszej skardze zarzucono decyzji naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Według skarżących organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji, zaś uzasadnienie faktyczne jest ogólnikowe i niepełne. Organ z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeń strony dotyczącym zastrzeżeń do rozwiązań komunikacyjnych związanych z przebudową skrzyżowania ul. L. z ul. N., które uniemożliwiają dogodny dojazd do ich nieruchomości przy ul. L. [...]. Inwestor powinien uzgodnić ze skarżącymi, będącymi właścicielami działki nr [...], obsługę komunikacyjną tej działki, zaś brak tego uzgodnienia oznaczał naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Oświadczenie inwestora o ustanowieniu służebności gruntowej nie zapewnia ochrony uzasadnionego interesu skarżących, związanego z projektowanym ośmiokondygnacyjnym budynkiem biurowo-usługowym, gdyż zapewnia ono jedynie na włącznie się do ruchu na drogę wewnętrzną inwestora. Utrudniony jest wyjazd z ich nieruchomości, gdyż nie zapewniono lewoskrętu przy wyjeździe na wewnętrzną ulicę, natomiast zaprojektowano wyjazd w prawo i powrót w kierunku ul. L. na rondzie zlokalizowanym w odległości około 210 m. Rozwiązanie w zakresie skrzyżowania ul. L. z ul. N. nie daje możliwości lewoskrętu na skrzyżowaniu. Utrudniony dostęp wyraźnie obniża wartość użytkową inwestycji skarżących. W skardze I. A. P. zarzucono naruszenie art. 107 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia odmowy uwzględnienia ich zastrzeżeń, wydanie decyzji po upływie okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy, nieuwzględnienie ich uzasadnionego interesu w zakresie dostępu do drogi publicznej z firmy transportowej skarżących. Decyzja o warunkach zabudowy była ważna do dnia [...]r. i nie mogła stanowić podstawy dla innej decyzji. Skarżący A [...] Sp. z o.o. w W. zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w warunkach nieważności, mimo upływu terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto naruszenie art. 6, 7, 8 i art. 11 k.p.a. wskutek nie ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Skarżący S. S. zarzucił, że organ I instancji powinien wydać decyzję w oparciu o zmienioną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a ponadto organy nie rozważyły uzasadnionego interesu skarżącego w przedmiocie dostępu do drogi publicznej. Dostęp zapewniony przez ustanowienie służebności nie jest równoznaczny z obecnie istniejącym dostępem, gdyż inwestor nie jest zobowiązany do wybudowania drogi na obciążonym gruncie. Organy nie wykazały, że nie istnieje alternatywny sposób rozwiązania dojazdu do drogi publicznej przyjmując bezkrytycznie żądanie inwestora. Nastąpiło naruszenie słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i art. 137 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestor w pismach procesowych wniósł o oddalenie skarg. Jak twierdził, nie było konieczne uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż projekt zamienny nie przewiduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zarzut dotyczący przebudowy skrzyżowania z ulicą N. nie ma żadnego związku z nin. sprawą, gdyż rozwiązania komunikacyjne dot. tej przebudowy zostały ustalone w odrębnych decyzjach, obecnie prawomocnych. Mając na uwadze lepsze zabezpieczenie interesów sąsiadów inwestor postanowił przekazać na rzecz Miasta W. działki nr [...] i [...] przewidziane pod drogę dojazdową. Inwestor podkreślił, że projekt zamienny w ogóle nie wprowadzał zmian w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, które zostały zatwierdzone prawomocną decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. lub decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. udzielającą pozwolenia na budowę II etapu Centrum Handlowego B. Do pisma procesowego inwestor dołączył pisma kierowane w [...]r. do Wojewody i Prezydenta Miasta dotyczące przekazania na rzecz gminy działek nr [...] i [...] jako drogi dojazdowej do Centrum przy ul. L. [...], opiniowane pozytywnie przez Prezydenta. Inwestor przyznał jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczące wymogu posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, było niepełne i wymaga uzupełnienia przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wiadomo, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W przypadku, gdy ustalenia zawarte w decyzji dotyczą kwestii specjalistycznych, należałoby oczekiwać od profesjonalnych stron i ich pełnomocników skonkretyzowanych zarzutów odwołujących się do konkretnych elementów dokumentacji architektoniczno-budowlanej, w celu podważenia tych ustaleń. Tymczasem w nin. sprawie argumentacja stron dotyczyła raczej kwestii prawnomaterialnych, gdyż skarżący nie przedstawili konkretnych zarzutów natury procesowej zamierzających do wykazania uchybień procesowych organu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.s.a.). Skarżący nawet nie kwestionowali prawidłowości podstawowego dla sprawy ustalenia faktycznego, że zmiana projektu nie dotyczyła rozstrzygniętych ostatecznie zagadnień układu komunikacyjnego oraz że zasięg obszarowy zatwierdzonych zmian obejmował dotychczasowy teren zainwestowania i nie zmieniał sposobu jego zagospodarowania. Ustalenia te należało zatem uznać w oparciu o dołączone akta administracyjne, za prawidłowe. W oparciu o zgodne z zebranym materiałem ustalenia faktyczne organów, należało odnieść się do poszczególnych zarzutów stron skarżących. W zakresie zaniechania ponownej procedury w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 46 ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 2 POŚ) wymaga przypomnienia podział przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na te, które zawsze wymagały wykonania raportu oraz dla których wykonanie raportu mogło być wymagane (zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do art. 51 ust. 8 POŚ, ówcześnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. Dz. U. Nr 179, poz. 1490 obecnie por. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004r. Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Zgodnie z art. 51 ust. 3 POŚ organ właściwy do wydania decyzji mógł zakwalifikować przedsięwzięcie do nie wymagającego sporządzenia raportu, stosując kryteria ustanowione w rozporządzeniu wykonawczym i w oparciu o opinie organu ochrony środowiska (art. 378 ust. 1 POŚ) i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 57 POŚ). Postępowanie w tej kwestii miało charakter odrębny (art. 51 ust. 5 POŚ) i skarżący nie mogli skutecznie domagać się ponownego rozstrzygnięcia lub ocen sądu w tym zakresie. Wymaga podkreślenia, że po rozstrzygnięciu o braku obowiązku sporządzenia raportu, inwestor przeprowadził wymagane uzgodnienia (art. 48 ust. 2 i 4 POŚ). Odnośnie ochrony interesów skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego) jedynie istotne jest przypomnienie, że oceniane w nin. sprawie decyzje nie dotyczyły obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości. Z dokumentów dołączonych przez inwestora w trakcie postępowania administracyjnego wynikało niewątpliwie, że inwestor zapewnił skarżącym odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Organ trafnie zwrócił w tym zakresie uwagę na opinię organu właściwego w sprawach komunikacji z dnia [...]r. oraz ustanowienie przez inwestora odpowiednich służebności gruntowych. W tym zakresie skarżący również nie precyzowali zgłaszanych interesów prawnych przez skonkretyzowane odesłanie do konkretnej normy prawnej, zaś interesom tym ustawodawca zapewnia jedynie poszanowanie (a nie pełną ochronę) oraz rozważenie w dalszej kolejności, gdyż podstawowy w tym postępowaniu dla organu powinien być interes inwestora (patrz S. Serafin "Prawo budowlane - komentarz" s. 142-146, J. Siegień "Prawo budowlane - komentarz" wyd. 4 s. 122-25). Według art. 36a ust. 3 prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 tej ustawy stosuje odpowiednio do zakresu tej zmiany. Stosowanie odpowiednio dopuszcza modyfikację normy prawnej lub jej niestosowanie w ogóle ze względu na jej bezprzedmiotowość a nawet całkowitą sprzeczność z przepisami regulującymi sytuacje, do których miałaby być stosowana odpowiednio (por. J. Nowacki "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa" PiP 1964 nr 3 s. 368-376). Jak wynika z treści decyzji o zmianie oraz materiału zawartego w aktach sprawy, zmiany dotyczyły zasadniczo projektu architektoniczno-budowlanego i nie naruszały dotychczas ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Można wyrazić pogląd, że z samego pojęcia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę (cyt. S. Serafin s. 327-328) wynika brak z reguły w tym postępowaniu podstawy do powtarzania procedur lub ocen poprzedzających rozpoczęcie budowy. Odnośnie zarzutów procesowych można było również wymagać doprecyzowania konkretnych skutków twierdzonych zaniedbań. Jak wiadomo organ w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania. O ile dla niektórych skarżących okres umożliwiający zgłoszenie twierdzeń lub zarzutów był zbyt krótki, to można było oczekiwać ich zgłoszenia w toku postępowania odwoławczego, czyli ponownego rozstrzygania sprawy. Zarzut nie poparty wyjaśnieniem, jaką konkretną obronę zamierzała strona prowadzić i z jakich powodów postępowanie organu ja utrudniło lub uniemożliwiło, pozostaje zarzutem abstrakcyjnym i bezskutecznym, o ile organ udokumentował czynności stwarzające stronie możność obrony. Wymaga podkreślenia, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia nie stworzyło skarżącym możliwości ponownego zgłoszenia zarzutów, które w poprzednich postępowaniach zakończonych decyzjami ostatecznymi okazały się bezskuteczne. Dlatego zarzuty skarżących związane z twierdzonymi przez nich interesami były bezprzedmiotowe, zaś zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 lub art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego okazały się bezpodstawne. W tych warunkach zgodnie wskazane przez strony uchybienie procesowe organu w postaci nadmiernie zwięzłego uzasadnienia, nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.