II SA/Wr 622/02

4 II SA/Wr 622/02 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 5 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Sędziowie: S. WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Maria Tkacz - Rutkowska Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych; 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję; 2. w s t r z y m u j e wykonanie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie. Decyzją Powiatowego Urzędu Pracy w N. R. z dnia [...]roku (Nr [...]) określono kwotę nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...]r. do dnia ujawnienia faktu prowadzenia działalności i zobowiązano E. P. do zwrotu z tego tytułu kwoty [...]zł W odwołaniu od tej decyzji E. P. wnosiła o zmianę decyzji i umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Zarzuciła, że żądana kwota nie jest zgodna z kwotą, którą pobrała. Zgodnie ze składanymi oświadczeniami przez cały okres pobierania zasiłku nie miała innych dochodów. Przez cały okres pobierania zasiłku nie prowadziła działalności gospodarczej. Działalność rozpoczęła dopiero w dniu [...]r. i prowadziła ją do [...]r. Skarżąca zarzuciła także, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji ustawy, gdyż w świetle ustawy uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności nie jest równoznaczne z jej podjęciem. Do rozpoczęcia działalności gospodarczej należy bowiem spełnić jeszcze inne warunki, tj. uzyskać REGON, numer płatnika ZUS. Skarżąca warunki te spełniła dopiero w listopadzie i w grudniu [...]r. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. z 2001 r. Dz.U. Nr 6, poz. 56 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że E. P. zgłosiła się do Rejonowego Urzędu Pracy w N. R. w dniu [...] r., i decyzją z dnia [...]r. została uznana za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku z dniem [...]r. W dniu [...]r. E. P. składając oświadczenie o dochodach powiadomiła Urząd Pracy, że wznawia prowadzenie działalności gospodarczej oraz przedłożyła zaświadczenie Burmistrza Miasta N. R. z dnia [...]r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej wskazano dzień [...]r. W związku z tym wydano postanowienie dnia [...]r. o wznowieniu postępowania. Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu, że E. P. rozpoczęła działalność gospodarczą w okresie od [...]r., a w składanych oświadczeniach o dochodach do [...]r. nie przyznała się do tego faktu dnia [...]r. decyzję (Nr [...]r.), w której orzeczono o utracie przez E. P. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...]r. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. Filia w W. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. E. P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2001r. II SA/Wr 657/99 została oddalona. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...]roku, o której mowa na wstępie. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta jest uzasadniona. Na podstawie indywidualnej karty wypłat zasiłków skarżącej ustalono, że pobrała ona zasiłki w łącznej kwocie [...]zł. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 zezm.) za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, a także świadczenie wypłacone zostało na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. W dniu [...]r. E. P. dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia działalności gospodarczej od dnia [...]r. i rozpoczęła działalność gospodarczą od tej daty. W składanych oświadczeniach o dochodach do [...]r. wnioskodawczyni nie przyznała się do tego faktu, zatem zasiłki pobrane przez nią za okres od dnia [...]r. do dnia ujawnienia faktu prowadzenia działalności, tj. do dnia [...]r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane i winny zostać zwrócone, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej ustawy. Organ I instancji prawidłowo określił kwotę podlegająca zwrotowi, gdyż wynika ona z karty wypłat zasiłków. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zrzucała, że w okresie pobierania zasiłku nie pracowała i nie prowadziła działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej rozpoczęła od dnia [...]r., tj. od dnia uzyskania numeru płatnika ZUS-u. Organ I instancji nie wykazał, aby w okresie pobierania zasiłku skarżąca uzyskała dochody z innego źródła. Zarzuciła też, że organ I instancji nie udostępnił jej materiałów, które zostały dołączone do pisma przewodniego skierowanego do Wojewody. Twierdziła też, że karta wypłat zasiłku zawiera inne wysokości wypłat, aniżeli przyjął organ. Kwota faktycznie wypłacona jest mniejsza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na swoją poprzednią argumentację. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna lecz z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie odwoławczy organ administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego. W szczególności organ odwoławczy pominął fakt przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z art. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.) roszczenia z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów, świadczeń przedemerytalnych i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, natomiast roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Skarżąca pobierała zasiłek od dnia [...] roku do dnia [...]roku. Do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy upłynął już trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 28 ust. 3 cyt. ustawy. Organ odwoławczy jednak nie wypowiedział się co do tej kwestii podczas, gdy organ winien z urzędu zbadać, czy dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie po upływie terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że analizowany przepis art. 28 ust. 3 cyt. ustawy nie zawiera żadnych regulacji dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia. Takie regulacje nie były również zawarte w żadnym innym przepisie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.). Zasadny jest więc pogląd, że ustawodawca nie przewidział żadnych zdarzeń, które przerywają bieg przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W świetle zatem brzmienia art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.) należy przyjąć, że wydanie decyzji przez organ I instancji w sprawie określenia kwoty nienależnego świadczenia podlegającego zwrotowi, nie stanowi okoliczności decydującej o przerwaniu biegu terminu przedawnienia. Podobny pogląd został wypowiedziany na gruncie Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 6 października 2003 roku FPS 8/03 - Glosa z 2004 r. Nr 7 poz. 32 stwierdził, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało z tego, że również przepisy Ordynacji podatkowej nie wiążą przerwy biegu terminu przedawnienia z faktem wydania decyzji przez organ I instancji. Skoro zatem także przepisy wyżej cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.) także nie zawierają przepisu, który dawałby podstawę do uznania, że wydanie przez organ I instancji decyzji dotyczącej określenia kwoty nienależnego świadczenia podlegającego zwrotowi powoduje przerwę biegu przedawnienia - można uznać, że podobnie, jak na gruncie Ordynacji podatkowej, wydanie przez organ I instancji decyzji w takiej sprawie nie ma znaczenia dla biegu terminu przedawnienia, wskazanego w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.). W niniejszej sprawie roszczenie o zwrot zasiłku nie było jeszcze przedawnione w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. Stosownie jednak do art. 138 Kpa organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie i ponownie - zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 - wyjaśnia oraz ocenia całokształt materiału i zebranych dowodów. Taka konstrukcja zasad rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy daje podstawy do przyjęcia, że zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy niezależnie od siebie związane są terminami przedawnienia, przy czym wydanie merytorycznej decyzji dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy termin ten nie upłynął do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Dlatego też upływ terminu przedawnienia roszczenia wskazanego w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.) w sprawie dotyczącej określenia podlegającej zwrotowi kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych winien być uwzględniany do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, choćby termin przedawnienia nie upłynął jeszcze w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Należy przy tym podkreślić, że zasiłek dla bezrobotnych ma charakter świadczenia wypłaconego w pewnych odstępach czasu. Dlatego też termin przedawnienia żądania zwrotu tego świadczenia winien być obliczany dla każdej wypłaty odrębnie. Powyższych wniosków nie zmienia fakt, że stosownie do art. 28 ust. 1 cyt. ustawy obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wynika z ustawy, zaś decyzja wydawana przez organy w takiej sprawie określa jedynie wysokość kwoty do zwrotu. Przedawnienie roszczenia o zwrot nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych tworzy bowiem taki stan rzeczy, że urzędowi pracy nie służy już prawo wszczynania żadnych kroków, które doprowadziłyby do zwrotu spornej kwoty. W związku z tym po upływie przedawnienie żaden organ: ani I instancji, ani też organ odwoławczy nie może określać wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Zasady te zostały w niniejszym postępowaniu naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że organ administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego, które mogły mieć znaczenie w sprawie. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany - zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej jednak sprawie nie zostały poniesione przez skarżącą żadne koszty. Dlatego Sąd pominął orzeczenie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej sprawie Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uznając, że w świetle wyżej przytoczonych wywodów skarżąca mogłaby ponieść znaczną szkodę na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.