II SA/Wr 622/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk – spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego C. S. W uzasadnieniu organ podał, iż odmówiono wznowienia postępowania, ponieważ minął termin, w którym strona miała prawo żądać wznowienia postępowania. Dodatkowo w uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania z wniosku C. S., zarejestrowanego w dniu 2.06.1999 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10.06.1999 r. Wskazano, że na dzień rejestracji ww. udokumentował okres zatrudnienia wynoszący 26 lat i 7 miesięcy. Z powodu podjęcia zatrudnienia decyzją z dnia 3.01.2000 r., organ pozbawił C. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Kolejnej rejestracji skarżący dokonał w dniu 5.05.2000 r. i na mocy decyzji z dnia 9.05.2000 r. nabyła prawo do zasiłku od dnia 6.05.2000 r. na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Prawo do zasiłku C. S. utracił z dniem 14.05.2000 r. z powodu upływu okresu jego pobierania. Następnie organ decyzją z dnia 26.09.2001 r. pozbawił ww. statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. Po zaprzestaniu wykonywania zatrudnienia C. S. zarejestrował się ponownie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 18.10.2002 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, bowiem twierdził, że już w dniu pierwszej rejestracji w 1999 r. posiadał okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat, w tym 18 lat pracy w warunkach szczególnych. Świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach, przedłożył w dniu 29.11.2002 r. Organ wskazał, że decyzją z dnia 26.11.2002 r. odmówił przyznania zasiłku przedemerytalnego, ponieważ na dzień pierwszej rejestracji, która miała miejsce 2.06.1999 r. udokumentował okres zatrudnienia wynoszący 26 lat i 7 miesięcy. Jednakże decyzja ta została uchylona i umorzone zostało postępowanie przed organem l instancji przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 16.12.2002r., znak [...]. Od decyzji Prezydenta Miasta [...], odwołanie wniósł C. S., domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia przedemerytalnego. Skarżący wskazywał na posiadany staż pracy, uprawniający do udzielenia mu zasiłku przedemerytalnego. Podkreślił, że czuje się pokrzywdzony taką decyzją oraz podkreślił, że w jego wieku (55 lat), nie może liczyć na zatrudnienie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 i § 2 kpa). Dalej organ stwierdził, że w sprawie C. S. należało odmówić wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ organ l instancji w 1999 r. działał w innej sprawie niż uprawnienia strony do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja bowiem z dnia 24 czerwca 1999 r. znak [...], stanowiła o uprawnieniach strony do zasiłku dla bezrobotnych, a nie zasiłku przedemerytalnego. Jednakże organ odwoławczy wskazał, iż w "przedmiotowej sprawie organ l instancji rozważy, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych w oparciu o art. 155 kpa." Na ta okoliczność przywołał tezę wyroku NSA z dnia 13.06.1997 r. II SA589/97. W wywodach uzasadnienia Wojewoda rozważał, iż C. S. po utracie prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania utracił status osoby bezrobotnej z dniem 3.09.2001 r. Rejestrując się ponownie w dniu 27.05.2002 r. nabył status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Każda nowa rejestracja zobowiązuje urząd do zbadania stażu pracy bezrobotnego, gdyż ma to wpływ na uprawnienia zasiłkowe zainteresowanej strony. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku skarżącego, uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego powinny zostać spełnione na dzień rejestracji w dniu 27.05.2002 r., natomiast cyt. "Strona zarówno w tym dniu, jak i w dniu złożenia świadectw wykonywania prac w warunkach szczególnych nie miała prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym prawa do zasiłku przedemerytalnego." Skargę na powyższa decyzję wniósł C. S., wskazując, że zapracował na żądane świadczenie. Podał, że nie godzi się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że potrzebne dokumenty złożył "za późno", bowiem jego zdaniem nie zmienia to faktu, że przepracował 35 lat, w tym 20 w warunkach szkodliwych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innego powodu niż podnosił skarżący. Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 16 października 2002 r., w przedmiocie przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zaskarżona decyzja Wojewody [...], która uchyla decyzję pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Zwrócić należy uwagę, że decyzja pierwszej instancji, odmawiająca wznowienia postępowania, została wydana w trybie nadzwyczajnym. Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, z wniosku C. S., dotyczyła jak wskazały organy, sprawy zakończonej decyzją ostateczną z 1999 r., w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku. Zauważyć należy, że sprawa wznowienia postępowania jest odrębną sprawą administracyjną załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których należy zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Stąd od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania służy odwołanie. (vide uchwała SN z 23.9.1993r., III AZP 16/93 – OSNCP 1993, Nr 3, poz. 66). Wniesienie odwołania przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania sprawy wznowienia postępowania na organ wyższego stopnia. Organ odwoławczy rozpoznając i rozstrzygając sprawę wznowienia postępowania związany jest art. 138 § 1 i § kpa, co do sposobu załatwienia kończącego postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja Wojewody [...], z uwagi na treść rozstrzygnięcia, jest decyzją kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji, określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie: "rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Powyższe związane jest z tym, iż art. 136 kpa pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. (vide wyrok SN z 9.09.1999 r., IIIRN 7/99 – OSNAP 2000, nr 9, poz. 338). Ponadto zaskarżona decyzja kasacyjna, powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powinna wskazywać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które maja znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie stwierdził, jakie jest wymagane uprzednie postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, przez organ I instancji, w celu rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy, należało przyjąć, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do żądania skarżącego, twierdząc, iż należało odmówić wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, a zatem organ ten zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednocześnie Wojewoda nie jest konsekwentny w wywodach uzasadnienia, bowiem wskazuje na ewentualne rozważenie przez organ pierwszej instancji, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych w oparciu o art. 155 kpa. Jednakże w końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdza, że w przypadku skarżącego, zarówno w dniu rejestracji (27.05.2002 r.), jak i w dniu złożenia świadectw o wykonywaniu pracy w warunkach szczególnych, nie miał prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym prawa do zasiłku przedemerytalnego. Powyższym stwierdzeniem, organ odwoławczy wypowiedział się merytorycznie do żądania skarżącego, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie zajmował się sprawą pod względem merytorycznym. Podkreślić należy, że wywody tego uzasadnienia dotyczą decyzji kasacyjnej a nie uchylającej decyzję I instancji i orzekającej w sprawie. Stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, że skarżący nie miał prawa do zasiłku przedemerytalnego w dniu rejestracji jak i w dniu złożenia świadectw, stanowi narzucenie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym sprowadza postępowanie administracyjne do jednej instancji, bowiem pozbawia ten organ samodzielności przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Warunkiem realizacji zasady dwuinstancyjności jest bowiem zachowanie samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie, ustalenie przez organ odwoławczy, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego, sprowadza organ pierwszej instancji do realizacji tego ustalenia, co nie jest dopuszczalne z powodu dochowania zasadzie z art. 15 kpa. Wskazania do dalszego postępowania w rozpoznawanej sprawie przed organem odwoławczym, wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Sąd zwraca uwagę, iż skarżący w skardze żądał przyznania zasiłku przedemerytalnego. Mając na uwadze regulację art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi (w tym żądaniami), co oznacza, że przy uwzględnieniu skargi, wyda któryś z typów wyroków określonych w art. 145-150 cyt. ustawy. Uregulowania z przywołanych przepisów nakazują Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia, a żądanie skarżącego musi być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący orzeczenie. Dokonując w powyższy sposób oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.