II SA/Wr 622/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA – Alicja Palus Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 16 maja 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54, art. 55 i art. 59f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust.1 pkt 1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142 , poz. 1592 ze zm.), nałożył na R. S. karę w wysokości 20.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w związku ze stwierdzeniem nielegalnego użytkowania lokalu użytkowego: sklep B przy ul. J. [...] we W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w trakcie oględzin nieruchomości przy ul. J. [...] we W. (stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej A) dokonanych w dniu 22.04.2005 r. ustalono, iż w znajdującym się na ww. nieruchomości budynku wielorodzinnym, mieszkalno-usługowym (zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia 31.12.2002 r. Nr [...]) użytkowany jest przez R. S. od 2004 r. na parterze budynku przy ul. J. [...] lokal: sklep B, bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Organ podniósł, iż co prawda decyzją z dnia 28.05.2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej A udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażami podziemnymi, ale uczynił (to zgodnie z wnioskiem Spółdzielni) z wyłączeniem części usługowo-handlowej, zlokalizowanej na parterze i części I piętra budynku. Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów i oświadczenia R. S. uznał go za inwestora lokalu. W tej organ przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), co oznaczało ustawowy obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, której stawka, zgodnie z art. 59f ust. 1, podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ wyjaśnił przy tym, iż wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, obliczył zgodnie z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz 59g cytowanej ustawy, według następującego wzoru: 10 x {(s) x (k) x (w)}, gdzie (s)- to stawka opłaty, (k) - współczynnik kategorii obiektu budowlanego, a (w)- współczynnik wielkości obiektu budowlanego, a zatem kara wyniosła: 10 x {500 zł x 4 x 1}= 20 000, 00 zł. W zażaleniu od powyższego postanowienia R. S. zarzucił naruszenie przez organ I instancji następujących przepisów: 1. art. 6 k.p.a. poprzez brak działania organu w zakresie przepisów prawa, co do sposobu przeprowadzenia kontroli i postępowania dowodowego oraz obliczenia kary, 2. art. 7. 8 i 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania i obowiązku informowania, 3. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z przepisami prawa, 4. art. 67 i 68 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu przez osobę przeprowadzającą czynności administracyjne, 5. art. 75 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, a oparcie orzeczenia na oświadczeniach Spółdzielni, której działania są jedyną przyczyną istnienia stanu niezgodnego z prawem, a ponadto 6. naruszenie przepisów Prawa budowlanego w zakresie wadliwości naliczania kary wspomnianej w przedmiotowym postanowieniu. R. S. podniósł, iż niezgodne z prawdą jest ustalenie organu I instancji, iż użytkuje on przedmiotowy lokal, bowiem gdyby tak było faktycznie to nie składałby w dniu 29 marca 2005 r. do stosownych organów zawiadomień o nieprawidłowościach, jakich w tym zakresie dopuszcza się Spółdzielnia. Stwierdził, iż datę rozpoczęcia przez niego działalności wymyślono bez zapoznania się np. z pismem Żalącego się z dnia 14.03.2005 r. do Straży Pożarnej i odpowiedzią na nie z dnia 25.03.2005 r. (które zostało wysłane do wiadomości właśnie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego), jak również z treścią pisma ze Spółdzielni z dnia 09.02.2005 r., które dowodzi zamiar rozpoczęcia użytkowania lokalu, a nie jak twierdzi organ użytkowania go od 2004 r. i to jeszcze bez pozwolenia na użytkowanie. Żalący zarzucił, iż żadnej wizji nie przeprowadzono, bowiem nie sporządzono w tym zakresie żadnej dokumentacji. Stwierdził, iż nie zbadano stanu naruszenia, nie zbadano w tym zakresie żadnych dokumentów, a wizja polegała na chwilowej wizycie w lokalu (5-10 min), a następnie na spotkaniu (20 min) z przedstawicielami Spółdzielni poza lokalem i bez udziału skarżącego. Zaznaczył, iż z uwagi na prowadzoną przez Spółdzielnię działalność i istotę stosunku prawnego łączącego Spółdzielnię z Żalącym się nie można bez utraty logiki przyjąć, że to skarżący powinien odebrać lokal i postarać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie posiada on takiej mocy sprawczej, legitymacji biernej ani czynnej w tym zakresie, a przede wszystkim nie jest w posiadaniu stosownej dokumentacji. Wskazał, iż jego zdaniem, to do zadań Spółdzielni- jako inwestora w rozumieniu art. 647 kc (Żalący posiada jedynie ekspektatywę otrzymania lokalu) należało wykonanie lokalu i przeniesienie jego własności na inwestora, przy czym pod pojęciem wybudowania lokalu kryło się również efektywne uzyskanie wszystkich stosownych dokumentów i odbiorów w tym zakresie. R. S. zauważył, iż to Spółdzielnia odpowiedzialna była za przekazanie i postawienie do dyspozycji spornego lokalu bez wad prawnych, a już z pewnością bez tak istotnych wad jak niemożności jego użytkowania i w tym zakresie kontrolujący powinien był zapoznać się z treścią pisma Spółdzielni z dnia 09.02.2005 r. oraz pismami z dnia 14.03.2005 r., a tymczasem Spółdzielnia postawiła do dyspozycji lokal bez odbioru nie tylko Żalącego się ale i większości innych użytkowników tego budynku i to ona powinna być w tym zakresie ukarana. Zaskarżonym postanowieniem z 24 sierpnia 2005 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, iż w jego ocenie zaskarżone orzeczenie zostało wydane z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wykazał, iż budynek przy ul. J. [...] we W. nie posiada pozwolenia na użytkowanie w części usługowo-handlowej, w której położony jest w/w lokal i również fakt użytkowania tego lokalu przez Żalącego się (prowadzenia w nim od 2004 r. działalności polegającej na handlu częściami samochodowym) w ocenie organu jest niesporny. Przeprowadzone z udziałem stron oględziny, potwierdzone protokołem podpisanym przez Żalącego się, przesądzają o zbadaniu stanu faktycznego w sposób dostateczny i potwierdzeniu go przez stronę. Organ II instancji zauważył, iż okres, w którym przystąpiono do użytkowania lokalu pozostaje bez znaczenia, bowiem jedyną okolicznością warunkującą nałożenie kary jest fakt, iż przedmiotowy lokal jest użytkowany. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, iż organ I instancji dokonał w sentencji w/w postanowienia nieprecyzyjnego określenia, iż kara jest konsekwencją użytkowania "obiektu budowlanego", w sytuacji gdy mamy do czynienia z "częścią obiektu budowlanego", jednakże okoliczność ta – zdaniem organu- jako mało istotna, pozostaje jednak bez wpływu na kształt i zasadność rozstrzygnięcia, ponieważ z całokształtu akt sprawy, a zwłaszcza z danych stanowiących podstawę wyliczenia przedmiotowej kary, niespornie wynika, iż mamy do czynienia z lokalem w obiekcie budowlanym, a nie z całym obiektem. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. S. powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu, nadto wyjaśnił, iż w dniu 12.09.2002 r. zawarł ze Spółdzielnią umowę przedwstępną nr [...] o nabycie lokalu użytkowego , a następnie w dniu 1.08.2002r. zawarł umowę o zamówienie przedmiotowego lokalu, za który to dokonał płatności w całości. Jednakże wbrew postanowieniom umowy od trzech lat, pomimo wielu monitów pisemnych i rozmów telefonicznych oraz osobistych wizyt w Spółdzielni, nie może uzyskać na jego nabycie stosownej faktury VAT i ostatecznej notarialnej umowy sprzedaży, które są niezbędne do należytego prowadzenia przez niego działalności gospodarczej i ksiąg rachunkowych, ubiegania się o dotację z Unii Europejskiej itp. Dodał, iż decyzją z dnia 12.09.2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo dopełnienia wszelkich warunków i uzgodnień wymaganych prawem budowlanym odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 2 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł, iż za jedynego inwestora lokalu przy ul. J. [...] we W. należy uznać Spółdzielnię Mieszkaniową A, bowiem wynika to jednoznacznie m.in. z art. 647 k.c., art. 18 ustawy Prawo budowlane, a także z umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią a skarżącym w dniu 12.09.2002 r. Dodał, iż skarżący nie został zobowiązany na mocy ww. umowy do np.: zorganizowania procesu budowy, opracowania i dostarczenia projektu budowlanego, zapewnienia opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, itd. więc do wypełnienia obowiązków typowych dla inwestora), a jedynie do zapłaty wynagrodzenia za wybudowanie lokalu użytkowego. Stwierdził, iż zatem nie można uznać odpowiedzialności skarżącego za nielegalne użytkowanie przedmiotowego lokalu, gdyż to SM A, ponosi wyłączną odpowiedzialność za pozostawienie go do dyspozycji skarżącego z wadami prawnymi, a więc z brakiem pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczył, iż zgodnie bowiem z art. 54 ustawy Prawo Budowlane, to właśnie inwestor jest zobowiązany do złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w chwili gdy obiekt budowlany jest w takim stanie by mógł zostać przeprowadzony odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Wyjaśnił, iż zawiadomienie jak i wniosek były co prawda złożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową dnia 9.08.2005 r., niemniej jednak nastąpiło to 2 lata i 9 miesięcy po planowanym w umowie terminie oddania lokalu (grudzień 2002 r.), a jego stan techniczny nadal pozostawia wiele do życzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia tylko wówczas, gdy stwierdzi, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły należytego postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazały, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, których istnienie uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do wymierzenia skarżącemu kary. Innymi słowy organy nie wykazały, że R. S. przystąpił do użytkowania spornego lokalu z naruszeniem art. 54 i art. 55. Stosownie do treści § 55 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy. A zatem przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy interpretować mając na uwadze całą regulację art. 57 ustawy Prawo budowlane, z którego jednoznacznie wynika, iż adresatem zawartych w tym artykule postanowień ustawodawca uczynił "inwestora". Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane reguluje jedynie kwestię sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, odwołując się do art. 54 i art. 55 ww. ustawy. W przepisach tych mowa jest o całych obiektach budowlanych, o których zakończeniu budowy należy skutecznie zawiadomić organ (art. 54) lub w stosunku do których przed przystąpieniem do użytkowania wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta (wprowadzona nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., Dz. U. Nr 93, poz. 888), miała na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy wiele obiektów budowlanych jest od dawna użytkowanych, podczas gdy w sensie prawnym nadal są w trakcie budowy. Jak wyjaśnił w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 2735/95, Prok. i Pr. 1997/6/49) Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 cyt. ustawy. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 prawa budowlanego). Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. W świetle powyższego uznać należy, iż żadna z integralnych części budowanego obiektu nie powinna zostać udostępniona do użytkowania przed zakończeniem budowy obiektu i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie (jeśli zachodzą sytuacje określone w art. 55 ustawy Prawo budowlane). W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że inwestorem budynku (obiektu budowlanego) w którym znajduje się sporny lokal jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A (decyzja Prezydenta W. z dnia 17 listopada 2000 r., nr [...]). W decyzji tej organ nałożył obowiązek uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, który z kolei odwołuje się do art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane). Z uzupełnionych na żądanie Sądu akt sprawy wynika, iż w dniu 7 maja 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], jako inwestor i z powołaniem się na ww. pozwolenie na budowę, zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o zakończeniu budowy budynku położonego na nieruchomości przy ul. J. [...] we W. i wniosła o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie całego wybudowanego obiektu. Pismem z dnia 7 czerwca 2004 r. Spółdzielnia oświadczyła, iż "zawiadomienie dotyczy części mieszkalnej wraz z garażami podziemnymi, bez części usługowo- handlowej zlokalizowanej na parterze i części I piętra budynku". Niesporne jest, iż w dniu 28 maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- usługowego wraz z garażami podziemnymi przy ul. J. [...] we W., z wyłączeniem części usługowo- handlowej zlokalizowanej na parterze i części I piętra przedmiotowego budynku. Zauważyć należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie powołują się na żadne akty (dokumenty), które wskazywałby, że to skarżący dopełnił lub nie dopełnił obowiązku określonego w art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane, a tylko wykazanie skarżącemu naruszenia art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, uprawniałoby organ do nałożenia na niego kary, o której stanowi w/w przepis art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Co prawda organ I instancji przyjął, iż R. S. jest "inwestorem lokalu", a organ II instancji stwierdził, iż R. S. jest "inwestorem wykończeniowych robót budowlanych w lokalu", jednakże organy nie wskazały z czego to wywodzą. Z akt sprawy wynika zaś jedynie, iż R. S. zawarł w dniu 12 września 2002 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową A umowę Nr [...], przedmiotem której było wybudowanie przez tę Spółdzielnię na rzecz skarżącego lokalu użytkowego z lokalizacją przy ul. J. [...] we W. W opisanej zaś wyżej decyzji Prezydenta W. z dnia 17 listopada 2000 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu dla Spółdzielni Mieszkaniowej A pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażami podziemnymi przy ul. J., nałożono na Spółdzielnię jako inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu budowlanego. Skoro zaś Spółdzielnia, pomimo nie wypełnienia nałożonego powyższą decyzją przedmiotowego obowiązku i zarazem obowiązku określonego w art. 55 Prawa budowlanego, udostępniła przedmiotowy lokal R. S., to skutki prawne takiego postępowania nie mogą obciążać skarżącego. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykazała, iż wydane w sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o których stanowi przepis art. 145 § 1 lit. "a" i "c" u.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. Orzeczenie o tym, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a.