II SA/Wr 625/18

Dnia 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w [...] - [...]" oddala skargę w całości. Decyzją z [...].07.2017 r. Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...], zatwierdził projekt budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w [...]– Zadanie 2". Na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej zatwierdzono podział nieruchomości, w tym stanowiącej współwłasność A. B. działki nr [...], która po podziale w zakresie nowopowstałej działki nr [...] przeszła na własności Powiatu [...]. Ponadto na własność Powiatu przeszła druga z działek należących do A. B., oznaczona nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zarzuciła w nim organowi I instancji naruszenie art. 49 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające zawiadomienie stron o decyzji przez obwieszczenie. Ponadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] zwrócił się do organu I instancji m.in. o uzupełnienie akt sprawy w zakresie potwierdzenia czynności wywieszenia na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej urzędu Gminy [...] i w prasie lokalnej obwieszczeń Starosty Powiatu [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji oraz o jej wydaniu z podaniem terminów i miejsc zamieszczenia tych obwieszczeń. Żądane dokumenty zostały przedłożone do akt przy piśmie z dnia [...].10.2017 r. Z kolei postanowieniem z [...].11.2017 r. Wojewoda zlecił na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie poprzez ustalenie, czy nastąpiło prawidłowe doręczenie zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji A. B. Wskazano, że zostało ono skierowane na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. ul. [...][...] w [...], niemniej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru została zamieszczona pieczęć firmy [...] w [...] ul. [...][...] oraz pieczęć imienna "Specjalista ds. Kadr i Płac D. D.". Wykonując zlecone czynności organ I instancji zwrócił się do operatora pocztowego z reklamacją. Po udzieleniu odpowiedzi przez operatora pocztowego, w piśmie z [...].02.2018 r. organ I instancji wyjaśnił, że wysyłając zawiadomienie o wydaniu decyzji zastosował tryb doręczeń przewidziany w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, kierując przesyłkę na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...].02.2018 r. pełnomocnik odwołującej się strony złożył do organu I instancji wniosek o udostępnienie akt sprawy. Z uwag na fakt, że wniosek dotyczy postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, pismem z dnia [...].02.2018 r., został on przekazany Wojewodzie, o czym poinformowano pełnomocnika. Odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda udzielił przy piśmie z dnia [...].06.2018 r. Wyjaśnił wówczas, że wgląd stron do akt sprawy jest możliwy w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...]. Natomiast decyzją nr [...] wydaną w dniu [...].06.2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że kwestionowana decyzja jest zgodna z wymogami przewidzianymi w specustawie drogowej. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji spełnia wymagania przewidziane w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wydając decyzję organ dotrzymał wymagań przewidzianych w art. 11f ust. 1 specustawy. Decyzja zawiera wszystkie określone w ustawie elementy oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Nadto zawiera ona wskazane ustawą wymagania dotyczące: interesów osób trzecich, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazane na mapie zagospodarowania terenu. Linie rozgraniczające teren inwestycji, opisane i pokazane na mapie zagospodarowania terenu, wyznaczają jednocześnie granicę pasa drogowego oraz linie podziałów nieruchomości zajmowanych pod inwestycję. Na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oraz projekt budowlany. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się strony postępowania, Wojewoda podniósł, że specustawa drogowa przewiduje szczególny tryb zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie nastąpiło zatem w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 49 k.p.a. Dodatkowo na adres ujawniony w ewidencji gruntów jest doręczane zawiadomienie o wydaniu decyzji. Zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie dowodami tj. zwrotnymi potwierdzeniami odbioru korespondencji, A. B. odebrała skutecznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie kwestionowanej decyzji w dniu [...].05.017r. Z kolei zawiadomienie o wydaniu tej decyzji odebrała w dniu [...].07.2017r. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że takie zawiadomienie (i jego odbiór) ma w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znaczenie drugorzędne, bowiem zgodnie art. 11 f ust. 3 specustawy, taka decyzja jest doręczana wyłącznie zarządcy drogi publicznej a pozostałe strony są zawiadamiane o niej w drodze obwieszczenia publicznego. W dniu [...].07.2018 r. z aktami sprawy zapoznał się upoważniony przez pełnomocnika aplikant radcowski. Opisaną decyzję skarżąca osobiście zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając Wojewodzie naruszenie mających istotny wpływ na wynik postępowania przepisów postępowania tj.: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania z aktami postępowania, wyrażające się w braku prawidłowego zawiadomienia skarżącej o wydaniu decyzji przez organ I instancji, w związku z czym skarżąca została pozbawiona możliwości przeglądania akt zgromadzonych w sprawie i odniesienia się do akt, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu; - art. 40 k.p.a., art. 43 k.p.a. oraz art. 46 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 3 specustawy poprzez brak doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez operatora pocztowego na adres skarżącej, wskazany w katastrze nieruchomości; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z projektem budowlanym nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań stanowi bezwzględne uprawnienie strony niezależne od jakichkolwiek warunków czy przesłanek, co pominął organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji wydanej przez organ I instancji decyzji przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z projektem budowlanym, co uczyniło prawo skarżącej do zapoznania się z w/w projektem budowlanym iluzorycznym i fikcyjnym, - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich praw nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji przez organ II instancji albowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu zakończonym decyzją nieostateczną, podczas gdy zgodnie z obowiązującą w nauce prawa zasadą wnioskowania z większego na mniejsze pozbawienie możliwości obrony swoich spraw, jeżeli wywiera skutek w postaci uchylenia decyzji ostatecznej, tym bardziej winno wywrzeć skutek uchylenia decyzji nieostatecznej. W przeciwnym bądź razie prowadziłoby to do sytuacji prowadzenia przez organ II instancji wadliwego postępowania pomimo dostrzeżenia wady, co pozbawiałoby organ II instancji możliwości uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo dostrzeżenia przez organ II instancji w/w wady. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że organ I instancji uchybił obowiązkowi zawiadomienia o wydaniu decyzji poprzez jej doręczenie na adres wskazany w katastrze nieruchomości (tj. na adres ul. [...][...] [...]). W związku z powyższym, skarżącą pozbawiono możliwości przeglądania akt zgromadzonych w sprawie i odniesienia się do akt, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Potwierdzeniem braku doręczenia na prawidłowy adres jest treść postanowienia z [...].11.2017 r. Ponadto wskazano na dwukrotne uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z aktami sprawy. Za pierwszym razem poprzez nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji, zaś za drugim razem poprzez doręczenie pisma umożliwiającego zapoznanie się z aktami łącznie z decyzją organu II instancji. Według skarżącej było to celowe i nieprzypadkowe działanie. Skarżąca zatem od początku była pozbawiona możliwości aktywnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu, mimo wyrażanej od początku postępowania chęci aktywnego w nim uczestniczenia. Tym samym działanie orzekających w sprawie organów spowodowało, że kodeksowe uprawnienia skarżącej stały się iluzoryczne i niemożliwe, co naruszyło jej zaufanie do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważały, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jednym z warunków uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest wykazanie przez skarżącą, że pozbawienie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i tym samym uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu prowadzi do wyeliminowania wydanej w takim postępowaniu decyzji, a tylko takie, które wywarło wpływ na treść decyzji. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga zatem każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która tak twierdzi. Tego skarżąca w żaden sposób nie wykazała. Jej zarzuty pod tym względem nie tylko okazały się gołosłowne, ale przede wszystkim, w ocenie Sądu, skarżąca nie została pozbawiona możliwości zapoznania się z aktami sprawy. O ile bowiem akta nie zostały skarżącej formalnie udostępnione na wniosek z dnia [...].02.2018 r., który jej pełnomocnik złożył na etapie postępowania odwoławczego do organu I instancji, o tyle czas, jaki upłynął następnie do wydania ostatecznej decyzji z [...].06.2018 r., świadczy o tym, że skarżąca i jej pełnomocnik mieli możliwość zapoznania się aktami sprawy przed wydaniem tej decyzji. Niewątpliwie spóźniona odpowiedź organu odwoławczego na złożony wniosek, nie oznacza, że strona była pozbawiona wglądu do akt, w tym zapoznania się z projektem budowlanym. Reprezentujący skarżącą pełnomocnik posiadał odpowiednią wiedzę na temat uprawnień procesowych i to on sam decydował jak z nich korzystać. Z uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy skorzystał dopiero w dniu [...].07.2018 r. Pomimo czynności zaznajomienia się z aktami sprawy w skardze nie sformułowano żadnych zarzutów materialnoprawnych, w tym dotyczących projektu budowlanego. Ponadto realizacja prawa dostępu do akt sprawy nie wymagała sporządzenia pisemnego zaproszenia ze strony organu administracyjnego, a nadto skarżąca zarówno w wystosowanych do niej zawiadomieniach ale także w obwieszczeniach została poinformowana o terminie i miejscu, w którym może zapoznać się z aktami sprawy. Dopiero więc wykazanie, że organ administracji odmówił udostępnienia lub wglądu w akta administracyjne mogłoby być rozważane w kontekście naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy brak było obiektywnie istniejącej niemożności zapoznania się strony z aktami sprawy, tym bardziej w sytuacji, w której skarżąca na etapie postępowania odwoławczego korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie w sprawie nie zaistniała wyjątkowa sytuacja, w której poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania doszło do ograniczenia jej czynnego udziału w postępowaniu. Za sytuację wyjątkową można bowiem uznać okoliczność, w której ze względu na brak możliwości osobistego zapoznania się z aktami sprawy, powodowaną obiektywnie istniejącymi przeszkodami, strona będzie pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, dlatego ten zarzut należało uznać za bezzasadny. Wbrew zarzutom skargi, kwestionowane przez skarżącą zawiadomienie o wydaniu decyzji, a wcześniej o wszczęciu postępowania, łączyć należy wyłącznie z wymiarem informacyjnym, bowiem ma służyć złagodzeniu rygoryzmu zastosowania art. 49 k.p.a. Skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje natomiast zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy (wyłączenie jemu doręcza się decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych (skarżącej). Tak skład NSA w uchwale 7 sędziów z 27.02.2017 r. sygn. akt II OPS 2/16. Z tych powodów bez znaczenia dla oceny legalności podjętych w sprawie decyzji pozostaje potwierdzona w toku postępowania odwoławczego nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomień. W realiach sprawy, biorąc również pod uwagę sytuację zaistniałą przed tut. sądem administracyjnym, a dotyczącą nieudanych prób zawiadomień skarżącej o kolejnych terminach rozprawy, można jedynie przypuszczać, że doręczyciel doręczając korespondencję na adres w [...] przy ul. [...][...], traktował ten adres za miejsce pracy skarżącej. Doręczenie w miejscu pracy może być jednak skutecznie dokonane tylko do rąk adresata bądź osoby upoważnionej do odbioru korespondencji adresata pisma. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości skutecznego doręczenia pisma dla pracownika osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbierania korespondencji. Skoro jednak skarżąca w terminie złożyła odwołanie od decyzji, przyjąć należy, że jednak dotarła do niej adresowana korespondencja. Jednocześnie raz jeszcze należy podkreślić, że skutki prawno-procesowe wiązać należy z prawidłowością doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji spełnia wymagania z art. 107 § 3 k.p.a., zawiera wszystkie niezbędne elementy przewidziane przez przepis art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, a także nie doszło przy jej wydaniu do naruszenia art. 8, art. 10 § 1, art. 40, art. 43 oraz art. 46 k.p.a. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.) skargę należało oddalić.