II SA/Wr 625/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2025 r. Nr SKO 4118.23.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w M., położonej na działkach nr [...], [...]-[...], [...]-[...], obręb M., gm. K., w związku z ochroną zasobów środowiska poprzez utworzenie w obrębie tej nieruchomości Parku Krajobrazowego "[...]". Organ I instancji w odpowiedzi na wniosek z dnia 13 marca 2025 r. o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wyjaśniając, że zgodnie z art. 129 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1-3, można wystąpić w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Park Krajobrazowy [...] został utworzony na podstawie Rozporządzenia Wojewody Wrocławskiego z dnia 27 października 1998 r.; w związku z nowelizacją ustawy o ochronie przyrody Wojewoda Dolnośląski wydał Rozporządzenie z dnia 21 listopada 2006 r. zmienione rozporządzeniem z dnia 28 listopada 2008 r. I. W. zakupiła nieruchomość 11 grudnia 1997 r. Wniosek złożono po upływie wskazanego w ustawie terminu. I. W. wniosła zażalenie podnosząc, że roszczenie przewidziane w art. 129 POŚ przedawnia się w terminie ogólnym z art. 118 kodeksu cywilnego, termin ten biegnie od chwili powstania roszczenia - to znaczy wprowadzenia ograniczeń korzystania z nieruchomości, a roszczenie ma charakter cywilistyczny. Organ I instancji powinien wydać decyzję odmowną podlegająca zaskarżeniu do sądu powszechnego. Uzasadniając zaskarżone postanowienie SKO przytoczyło chronologię sprawy oraz wskazało daty i przepisy relewantnych aktów prawnych. W czasie utworzenia parku krajobrazowego obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a roszczenia związane z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, które powstały pod rządami ustawy z 1980 r. podlegały rozpoznaniu na podstawie tej ustawy. Roszczenia te przedawniły się z dniem 30 czerwca 2004 r. (art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw). Z analizy przepisów wynika, że roszczenia związane z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, które powstały pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. ochronie i kształtowaniu środowiska, podlegały rozpatrzeniu na podstawie przepisów tej właśnie ustawy. W konsekwencji do rozpatrywania tych roszczeń nie mają zastosowania art. 129 - 131 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro wskazywanym przez stronę źródłem ograniczenia miały być przepisy rozporządzenia Wojewody Wrocławskiego z 1998 r., które weszło w życie przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska z 2001 r. (obowiązuje od 1 października 2001 r.), to rozpatrzenie wniosku z dnia 13 marca 2025 r. nie mogło nastąpić na podstawie powołanych w nim przepisów. Ponadto, ubocznie, SKO zwróciło uwagę na art. 129 ust. 3 POŚ stanowiący, że z roszczeniem odszkodowawczym, o którym mowa w tym przepisie, można wystąpić w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Finalnie SKO wskazało, że niedostrzeżone przez Starostę przyczyny odmowy wszczęcia postępowania Kolegium wskazało w swoim rozstrzygnięciu, co nie miało wpływu na jego trafność, i co przełożyło się na utrzymanie aktu w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu profesjonalnie reprezentowana I. W. postawiła zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu wadliwości podstawy prawnej wskazanej przez skarżącą i zaniechaniu orzekania na podstawie prawnej uznanej za poprawną. Powoduje to brak rozpoznania istoty sprawy, w tym wykładni przepisów dotyczących charakteru stosownych terminów. Błędne określenie podstawy prawnej żądania nie jest uzasadnioną przyczyną, o której mowa w art. 61a §1 k.p.a. Następnie skarżąca powołała pogląd orzeczniczy w kwestii charakteru roszczeń i ich przedawnienia - w świetle art. 129 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie skarżącej wadliwe określono charakter tego terminu. Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO pozostało przy swoim stanowisku wskazując, że wniosek strony nie mógł być rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym, i brak jest możliwości jego merytorycznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedstawiony Sądowi spór prawny sprowadza się do oceny poprawności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez utworzenie parku krajobrazowego. Organ postanowił o odmowie wszczęcia postępowania powołując się na "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a. Przepis stanowi: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), zaś podstawową formą załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej jest wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Takim wyjątkiem jest sytuacja postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli mamy do czynienia z uzasadnioną przyczyną, dla której postępowanie merytoryczne nie może być wszczęte. Inne uzasadnione przyczyny - w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. to wszystkie sytuacje uniemożliwiające wszczęcie postępowania, poza wniesieniem żądania przez osobę nie dysponującą statusem strony (ta okoliczność jest literalnie wymieniona). "Uzasadniony" w języku polskim oznacza oparty na obiektywnych racjach, słuszny, usprawiedliwiony, zrozumiały. Sformułowanie "inne uzasadnione przyczyny" ma charakter pojęcia niedookreślonego (nieostrego), a więc podlegającego wykładni, umożliwiającego elastyczność i indywidualizację poszczególnych przypadków (zob. M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 152). Ustawodawca, posługując się liczbą mnogą, tworzy otwarty katalog przypadków wypełniających znamiona uzasadnionych przyczyn. Uwzględniając, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej, rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (podstawową formą załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej jest wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej - art. 104 § 1 k.p.a.), to uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania będzie okoliczność uniemożliwiająca wydanie decyzji, a więc władcze rozstrzygnięcie o prawach/obowiązkach jednostki. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tzn. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2178/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, z bazy pochodzą także pozostałe powołane orzeczenia). Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2025 r. sygn. akt. III OSK 1699/24). Skarżąca nabyła nieruchomość 11 grudnia 1997 r. Park krajobrazowy utworzono 27 października 1998 r. (Rozporządzenie Wojewody Wrocławskiego), nowe rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego, w rezultacie nowej ustawy o ochronie przyrody, wydano dnia 21 listopada 2006 r. (Rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego). Taki więc zarówno nabycie nieruchomości, jak i "pierwotne" utworzenie parku - miało miejsce pod rządem ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody. Z kolei rozporządzenie z 2006 r. wydano pod rządem ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., i ustawy Prawo ochrony środowiska z 2001 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że obowiązująca w czasie utworzenia parku krajobrazowego "[...]" ustawa o ochronie przyrody z 1991 r. stanowiła, że utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody (art. 24 ust. 4). Zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody, formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy (art. 153). Ustawa o ochronie przyrody z 2004 r. w tekście pierwotnym, jak i w czasie wydania rozporządzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego w 2006 r. przewidywała tworzenie parku krajobrazowego w drodze rozporządzenia wojewody (art. 16 ust. 3), przy czym na mocy nowelizacji ustawy o ochronie przyrody z 2009 r. kompetencja w tym zakresie przeszła do sejmiku województwa (uchwała sejmiku województwa). Wracając do zaczynu postępowania administracyjnego, to skarżąca wniosek (z 13 marca 2025 r.) o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska złożyła, wskazując w podstawie art. 129 ust. 2 i 131 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej POŚ), domagając się ustalenia w drodze decyzji odszkodowania w wysokości 4. 899. 000 zł. Przepis art. 129 ust. 2 stanowi: w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Art. 131 ust. 1 POŚ brzmi: w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Z kolei art. 130 ust. 1 pkt 1 POŚ: ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wskazane przepisy, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. nr 100 poz. 1085), weszły w życie z dniem 1 października 2001 r. Zgodnie z art. 8 ustawy wprowadzającej, do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Roszczenia te przedawniają się z dniem 30 czerwca 2004 r. Roszczenia skarżącej powstały przed datą wejścia w życie ustawy POŚ. Ich ewentualne rozpoznawanie musiałoby mieć miejsce na podstawie ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ponieważ to ona stanowi "przepisy dotychczasowe". W tym świetle oparcie przez skarżącą wniosku na przepisach ustawy POŚ nie ma podstaw. Niemniej pierwszoplanowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma dalsza część przepisu, odnosząca się do przedawnienia. Wobec jego brzmienia jest oczywiste, że roszczenia przedawniły się z końcem czerwca 2004 r. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw stanowi przypadek "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2153/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 565/20, z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/20). Sąd ocenił więc, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania. Tylko na marginesie i końcowo można przywołać zdanie drugie z art. 131 ust. 2 POŚ: droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Konkludując, organy trafnie potraktowały wniosek skarżącej, i prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazana i dokonana przez SKO korekta przyczyny odmowy wszczęcia podanej przez organ I instancji, przy zachowaniu kierunku rozstrzygnięcia, mieściła się w ramach kontroli instancyjnej. Nie nastąpiło naruszenie zasady legalności z art. 6 k.p.a., a stanowisko skarżącej domagającej się merytorycznego rozpoznania wniosku nie jest zasadne. Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.