II SA/Wr 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargą nadzorczą z 21 VIII 2019 r. Wojewoda D. (dalej jako "organ nadzoru") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.", dalej jako "Studium". Uzasadniając skargę organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "upzp", polegające na braku sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że mocą kwestionowanego Studium wprowadzono funkcje AG - aktywności gospodarczej w obrębie miejscowości Jugowa oraz MN - zabudowy mieszkaniowej w obrębie miejscowości B. Podczas prac planistycznych nie sporządzono jednak wymaganego przez art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d upzp bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Rada Gminy, przyjmując uchwałę obowiązana była uwzględnić wymóg art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d upzp i przeprowadzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, który nie został przeprowadzony w odniesieniu do pierwotnego tekstu studium. Przyjmując uchwałę Rada zobowiązana bowiem została do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestają być aktualne - nie można przy tym apriorycznie uznać, że wprowadzone przez zmianę studium nowe treści nie wpłyną na bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, gdyż ten nie został wcześniej sporządzony. Dokonując zmiany treści studium Rada zobowiązana była dostosować jego brzmienie do wymogów przewidzianych przez ustawodawcę. Tym samym poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę naruszono w sposób istotny zarówno zasady, jak i procedurę sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sposób istotny. Brak przeprowadzonego bilansu bezpośrednio rzutuje na treść Studium, gdyż to na jego podstawie należało określić uwarunkowania dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz uwzględnić jego wyniki przy wymaganych przez art. 10 ust. 2 pkt 1 upzp kierunkach zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikających z audytu krajobrazowego, oraz kierunkach i wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, i w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Brak przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę pociąga za sobą wadliwość dalszych elementów studium, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidzianych w art. 28 ust. 1 upzp. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia niezgodności z prawem całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie w przypadku sporządzania kwestionowanego Studium nie zaszła potrzeba wykonywania bilansu terenów, ponieważ zmiana ogranicza się do dwóch terenów określonych w załącznikach graficznych w uchwałach o przystąpieniu do zmiany studium. Tereny te były już wcześniej przeznaczone pod zabudowę zarówno w studium jak i w obowiązujących planach miejscowych. W jednym przypadku jest to po prostu zmiana polegająca na zmianie przeznaczenia terenu z terenu zabudowy mieszkaniowej na tereny produkcji (dotyczy J.), a w drugim przypadku z terenów produkcji na tereny zabudowy zagrodowej (dotyczy B.). Nie jest warunkiem koniecznym jak zarzuca organ nadzoru, dokonanie bilansu terenu dla terenów, które w obowiązującym studium przeznaczone są pod zainwestowanie, a zmiana studium ma polegać jedynie na zmianie parametrów i przeznaczeń tych terenów, co do kierunku zainwestowania. Wykonanie tzw. bilansu terenu dla całej gminy w tym konkretnym przypadku jest nieuzasadnione, ponieważ wnioski z jego sporządzenia nie mogą mieć wpływu na zmianę istniejących określonych już kierunków zagospodarowania określonych w obowiązującym studium. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że zmieniane tereny posiadają możliwość zabudowy zgodnie z obowiązującymi miejscowymi planami, a więc mogą być zabudowane. Przesłanką do zmiany funkcji są wnioski właścicieli terenów mających tylko inne zamiary inwestycyjne dla swoich nieruchomości, na co Rada Gminy D. wyraziła wolę poprzez przystąpienie do niniejszych zmian studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d upzp, w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis ten ma zastosowanie zarówno przy uchwalaniu studium, jak i przy jego nowelizacji, co wynika z art. 27 upzp. Zasady sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę normuje art. 10 ust. 5 - 7 upzp. Jak wynika ze skargi oraz odpowiedzi na skargę, treść tych przepisów jest stronom dobrze znana, tak więc nie ma potrzeby ich przytaczania. Wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że rolą bilansu terenów jest przede wszystkim ograniczenie władztwa planistycznego w zakresie wyznaczania terenów pod zabudowę. W tym celu bilans terenów ma z jednej strony zdiagnozować rzeczywiste potrzeby gminy w zakresie nowej zabudowy, z drugiej zaś oszacować chłonność istniejących obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonność pozostałych obszarów przeznaczonych już w planach miejscowych pod zabudowę (art. 10 ust. 5 pkt. 1-3 upzp). Co istotne, analizę w tym zakresie sporządza się w podziale na poszczególne funkcje. Lokalizacja nowej zabudowy dopuszczalna jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy zapotrzebowanie gminy w zakresie nowej zabudowy (z rozbiciem na poszczególne funkcje) przekraczać będzie chłonność obszarów zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę (z rozbiciem na poszczególne funkcje) - art. 10 ust. 5 pkt 4 upzp. Dodatkowym warunkiem zmiany w obrębie terenów zabudowy są możliwości inwestycyjne gminy w zakresie budowy infrastruktury technicznej. Brak wystarczających możliwości w tym zakresie nie tylko wyklucza poszerzenie terenów przeznaczonych pod zabudowę ale może również obligować do ograniczenia terenów dotychczas przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 5 pkt 5 upzp). Jak wynika z powyższego bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Podkreślić należy, że bilans terenów zarówno w części określającej zapotrzebowanie na zabudowę jak i w części szacującej chłonność terenów zabudowy, sporządzony ma być w podziale na poszczególne funkcje zabudowy. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne nie tylko w zakresie zabudowy w ogóle ale również w zakresie zabudowy w obrębie poszczególnych funkcji. Z powyższych względów nie można podzielić argumentacji rady gminy zmierzającej do wykazania, że sporządzenie bilansu terenu nie miałoby żadnego znaczenia dla dopuszczalności zmiany przyjętej w kwestionowanym Studium. Faktem jest, że w Studium nie poszerzono terenów przeznaczonych pod zabudowę in genere. Mocą kwestionowanego Studium dokonano jednak zmian obszarowych w obrębie terenów MN i AG, co nie jest obojętne z perspektywy bilansu terenów. W sytuacji, w której nieznane jest zapotrzebowanie gminy na tereny o funkcji MN i AG, ani też chłonność terenów zabudowy o takiej funkcji, a także nieznane są możliwości inwestycyjne gminy w zakresie budowy koniecznej infrastruktury, nie sposób przyjąć, że tego rodzaju zmiana jest prawnie dopuszczalna. W świetle art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania studium należy rozumieć m.in. niesporządzenie a w konsekwencji i nieuwzględnienie na etapie opracowywania zmiany studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa". Z uwagi na rodzaj i charakter naruszenia prawa taki zakres interwencji był niezbędny do usunięcia skutków opisanego naruszenia, a zarazem do zapewnienia skuteczności kontroli sądowoadministracyjnej.