II SA/Wr 629/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D. W. w przedmiocie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G po wyroku uchylającym postanowienie organu z dnia 13 września 2006 r. z żądaniem wymierzenia temu organowi grzywny I. oddala skargę II. przyznaje pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi E. Ś. należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie w łącznej kwocie 292,80 zł (w tym kwotę 52,80 zł z tytułu podatku VAT) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wyrokiem z dnia 16 maja 2008r. sygn. akt II SA/ Wr 781/06 tut. Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 13 września 2006r. w przedmiocie określonego uzgodnienia. Przyczyną uchylenia decyzji było stwierdzenie, że organ odwoławczy nie przeprowadził badania wstępnego zażalenia skarżącej. Tymczasem nie uległo wyjaśnieniu, czy postanowienie uzgadniające Marszałka Województwa D. w ogóle weszło do obrotu prawnego przez doręczenie którejkolwiek ze stron, zaś samo dochowanie terminu do złożenia zażalenia też wymagało zbadania, skoro zażalenie na postanowienie z dnia 13 lipca 2004r. zostało wniesione przez skarżącą (której organ nie doręczał postanowienia, chociaż była stroną postępowania głównego) w dniu 8 lipca 2005r.. Przed przeprowadzeniem badania wstępnego organ nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Sąd wskazał, że sama jedynie adnotacja o skierowaniu postanowienia do części stron, nie może zastępować dowodów doręczenia postanowienia, których nie ma w aktach. Organ odwoławczy próbował ponadto uzyskać od skarżącej świadczenie na temat charakteru prawnego złożonego przez nią środka prawnego (zażalenie, czy może wniosek o wznowienie postępowania), jednak nie sformułował tego wezwania w sposób zgodny z art.64§2, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.. W oparciu o przytoczone oceny Sąd sformułował wiążące organ wskazania, aby podjął czynności wyjaśniające, czy organ I instancji w ogóle doręczył postanowienie którejkolwiek ze stron, w jakim terminie, czy skarżąca rzeczywiście złożyła zażalenie, co pozwoli na rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczalności bądź terminowości zażalenia bądź zagadnienia podstawy do prowadzenia postępowania zażaleniowego. W dniu 15 września 2008r. Sąd przesłał do organu odpis prawomocnego wyroku wraz z informacją o przełożeniu akt administracyjnych do sprawy II SA/ Wr 108/07. Pismo z wyrokiem wpłynęło do organu w dniu 22 września 2008r. Tymczasem skarżąca jeszcze w dniu 22 sierpnia 2008r. przesłała do organu wezwanie "do wykonania wyroku WSA we W. i załatwienia sprawy w terminie 7 dniu od wyroku II Sa/Wr 781/06". Według oświadczenia złożonego do protokołu rozprawy, skarżąca nie składała do organu dalszych pism w tej kwestii przed złożeniem skargi w nin. sprawie. W dniu 27 października 2008r. wpłynęła do organu skarga skarżącej do sądu administracyjnego z żądaniem wymierzenia grzywny za bezczynność SKO w J. G. po wyroku II Sa/Wr 781/06 i zasądzenie tej grzywny na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, przez niezastosowanie się do wezwania z dnia 22.08.2008r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż nie pozostaje w bezczynności, lecz od dnia 22.10.2008r. podejmuje czynności w celu wykonania wskazań co do dalszego postępowania. Jednocześnie organ zawiadomił skarżącą o niemożliwości dochowania terminu, podając przyczyny i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. W kolejnym piśmie (k. 51 akt sprawy) organ zawiadomił o wydaniu w dniu 30 kwietnia 2009r. ponownie postanowienia merytorycznego, chociaż organowi nie udało się ustalić czy i kiedy doręczono postanowienie uzgadniające. Skarżąca było każdorazowo powiadamiana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Jak wynika z akt dołączonych przez organ, SKO pismem z dnia 22.10.2008r., wysłanym w dniu 27.10.2008r. (w dniu wpłynięcia skargi) ,zwróciło się do organu I instancji o udokumentowanie sposobu i daty doręczenia stronom postanowienia uzgadniającego. Pismo przesłano do wiadomości stron. Tego samego dnia SKO przesłało do skarżącej pismo z 22.10.2008r. informujące o niemożności zakończenia postępowania w terminie miesięcznym od daty zwrotu akt przez WSA z uwagi na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w sposób podany w piśmie do organu I instancji, oraz wyznaczające na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin zakończenia postępowania do dnia 28 listopada 2008r. W dniu 5.11.2008r. wpłynęła do SKO odpowiedź organu I instancji, że nie ma dowodów doręczenia postanowienia, a jedynym potwierdzeniem jego ekspedycji jest pieczątka Kancelarii Ogólnej datowana na dzień 14.07.2004r. Skarżąca w dniu 21.11.2008r. zawiadomiła SKO, że postanowienie nie było jej doręczane i go nie otrzymała. Kolejno SKO zwróciło się pismem z dnia 27.11.2008r. do pozostałych stron o udzielenie informacji na temat doręczenia postanowienia i po raz kolejny na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczyło termin zakończenia sprawy do dnia 30.01 2009r., ponownie też zażądało od organu I instancji wyjaśnienia kwestii doręczenia. Pismem z dnia 30.01.2009r. organ ponownie zwrócił się do pozostałych stron o podanie czy i kiedy doręczono im postanowienie, zaś skarżącą zawiadomił na podstawie art. 36 k.p.a. o zakończeniu sprawy do dnia 31.03.2009r., a ponadto wezwał ją do sprecyzowania charakteru prawnego zażalenia, zaś organ I instancji do wykazania sposobu ekspedycji postanowienia. W dniu 30.03.2009r. SKO zawiadomiło skarżącą o terminie zakończenia sprawy do dnia 30.04.2009r.. Pismem z dnia 24.04.2009r. skarżąca potwierdziła, że złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji. W dniu 30.04.2009r. SKO wydało postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego przez skarżącą postanowienia, przekonując w uzasadnieniu, że brak dowodu jego doręczenia dowodzi dochowania terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 154§1 p.p.s.a. w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym dany akt strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzeniu temu organowi grzywny. Według art. 154§3 p.p.s.a załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Zgodnie z art. 228 p.p.s.a. grzywny są dochodami budżetu państwa, nieuzasadnione więc było przewidywanie skarżącej, że wymierzona w nin. sprawie grzywna będzie przysporzeniem na jej rzecz. Pojęcie bezczynności organu należy niewątpliwe rozumieć tak samo jak w przypadku treści art. 3§2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. W myśl art. 286§2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ liczy się od doręczenia akt organowi. Uwzględniając powszechnie przyjętą wykładnię należało przyjąć, że zatrzymanie akt sprawy przez sąd nie stanowiło w nin. sprawie przeszkody dla rozpoczęcia biegu terminu miesięcznego do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym, art. 144 k.p.a.), ustanowionego w art. 35§3 k.p.a.. Warto zauważyć, że organ tłumacząc przedłużanie się terminu załatwienia sprawy nie usprawiedliwiał tego brakiem akt sprawy, zaś w wyroku uchylającym Sąd zwrócił uwagę na niedołączenie przez organ akt I instancji, przy czym zaleconą kontrolę dopuszczalności lub terminowości zażalenia należało przeprowadzić w oparciu o te akta. Dalej, przy uwzględnieniu powołanego art. 154§3 p.p.s.a., wymagało rozstrzygnięcia, czy organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, czyli w nin. sprawie, w dniu 27 października 2008r. .W sprawie tej organ powinien wydać postanowienie odwoławcze do dnia 22 października 2008r. włącznie. Organ niewątpliwe nie pozostawał w bezczynności w dacie wezwania go przez skarżącą do załatwienia sprawy, które nastąpiło przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku uchylającego. Powstało w związku z tym zagadnienie dopuszczalności skargi, gdyby uznać, że prawidłowo wezwanie powinno być skierowane do organu po otwarciu się możliwości załatwienia sprawy, czyli zgodnie z art. 286§2 p.p.s.a.. Jednak w ocenie Sądu przedwczesność wezwania nie jest równoznaczna z przedwczesnością skargi. Nie występował również problem, czy skarga została złożona w terminie (postanowienie NSA z 23.02.2006r. II OSK 52/06 ONSA i WSA 2006r. z 4., poz. 100). W ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi. Niewątpliwie nie pozostawał w bezczynności do dnia 22.10.2008r. włącznie, czyli do dnia upływu terminu do załatwienia sprawy. Następnie w tymże dniu podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy oraz przygotował pismo informujące skarżącą o przyczynach zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 20.07.1999r. I SAB 60/99 OSP 2000 z. 6, poz. 87).W dacie złożenia skargi organ podjął już zarówno czynności wyjaśniające, jak i przewidziane w art. 36 k.p.a.. Jak wynika z przytoczonych ustaleń, można było mieć wątpliwości na ile organ rzeczywiście realizował zasadę postępowania wynikającą z art. 12§1 k.p.a., skoro podjął czynności dopiero pod koniec ustawowego terminu do załatwienia sprawy, czynności tych nie koncentrował, ponawiał wyjaśnienie okoliczności już dostatecznie wyjaśnionych i w sumie odwlekał zrealizowanie wskazań sądu. Istotne było jednak to jedynie, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., a ponadto na podstawie art. 250 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.