II SA/Wr 629/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. F. i J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.WŚ/41/14/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 15 maja 2023 r. Burmistrz S. (dalej: Burmistrz) ponownie odmówił B. i J. F. (dalej: skarżący) wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego, a nie prawo własności, zaś stan prawny nieruchomości wyjaśniono przed zawarciem aktu notarialnego, na podstawie którego I. zbył prawo użytkowania wieczystego skarżącym. Dalej uzasadniono, że przedmiotowe zaświadczenie jedynie stwierdza istnienie stanu wywołanego przez ustawę (a więc przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r.), a Burmistrz nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o odmiennej treści, skoro Instytut nie był właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r., to i nie można stwierdzić nabycia własności z mocy prawa na rzecz skarżących, którzy nie byli w tym czasie użytkownikami wieczystymi. W zażaleniu skarżący zarzucili naruszenie art. 218§1 k.p.a. w związku z art. 217§2 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie wydania zaświadczenia oraz art. 13 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności polegającego na jego błędnym zastosowaniu, art. 8 w związku z art. 7 k.p.a polegające na naruszeniu zasady zaufania i naruszeniu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, art. 138§2 w związku z art. 35 i art. 12 k.p.a. polegającym na uporczywym kwestionowaniu zaleceń organu II instancji, doprowadzeniu tym samym do naruszenia zasady szybkości postępowania. Rozwijając zażalenie wskazano korzystną dla nich interpretacją prawa dokonaną przez SKO w uprzednim postanowieniu, zarzucono zbagatelizowanie tej interpretacji przez organ I instancji, co powoduje podstawę dla orzeczenia przez SKO co do istoty sprawy, z pominięciem orzeczenia kasatoryjnego. Postanowieniem SKO.WŚ/41/14/23 z dnia 17 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (SKO, Kolegium, organ II instancji) uchyliło postanowienie Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania SKO przedstawiło prawną istotę zaświadczenia jako czynności materialno - technicznej. Następnie organ odwoławczy wytknął organowi I instancji niewłaściwą interpretację ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zwłaszcza poprzez pominięcie art. 13 ust. 1. W sprawie doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w następstwie protokołu uzgodnień pomiędzy Gminą S. a skarżącymi. Organ I instancji nie wziął tej okoliczności pod uwagę. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma kompetencji do podjęcia działania polegającego na wydaniu zaświadczenia, i w konsekwencji nie może orzec co do istoty sprawy przez wydanie stosownego zaświadczenia. Na postanowienie SKO skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie art. 138§2 k.p.a. w związku z art. 138§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. w związku z art. 8§1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie orzeczenia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym i kolejne przekazanie sprawy organowi I instancji, pomimo notorycznego pomijania przez organ I instancji wskazań organu odwoławczego, co powoduje przewlekłość postępowania, a tym samym zaprzecza zasadzie zaufania obywateli do organów administracji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Po przywołaniu stanu sprawy skarżący wskazali orzeczenia sądowe przemawiające, w ich ocenie za zasadnością ich żądania, podkreślając wyjątkowość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ich zdaniem nie ma podstaw i potrzeby do ponownego przekazywania sprawy organowi I instancji, SKO może załatwić sprawę -wydając zaświadczenie - ponieważ nie musi uzupełniać materiału dowodowego, jak też SKO może polecić organowi I instancji wydanie wnioskowanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. SKO podtrzymało wcześniejszą, sformułowaną w zaskarżonym akcie, argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie SKO uchylające postanowienie Burmistrza S. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Istotę sporu stanowi kompetencja do wydania zaświadczenia przez organ odwoławczy (w realiach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze) – jak twierdzą skarżący, kompetencja ta przynależy organowi II instancji. Kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym określa art. 138 §1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 §1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Według art. 138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązkiem organów administracji publicznej realizujących kompetencje w procedurze prowadzącej do załatwienia sprawy jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego nieodzowny element stanowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 w związku z art. 77§1 k.p.a.). Z art. 136§1 k.p.a. wynika, że w lwiej części postępowanie dowodowe powinno być prowadzone przed organem I instancji, zaś organ odwoławczy kompetentny jest jedynie do uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że rozpoznając odwołanie organ II instancji powinien dysponować potrzebnym do wydania rozstrzygnięcia materiałem dowodowym, zaś jeśli zgromadzone dowody są niewystarczające, to organ odwoławczy może samodzielnie uzupełnić dowody (potrzebne materiały) lub też zlecić dokonanie takich czynności organowi I instancji. Organ odwoławczy kompetencją do orzeczenia o istocie sprawy dysponuje zatem wtedy, gdy zgromadzony dotychczas w sprawie (w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do rozstrzygnięcia, lub też materiał dowodowy nie jest wystarczający, jednak jego deficyt nie jest znaczący na tyle, aby nie zostały zbudowane zręby stanu sprawy, i postępowaniu odwoławczym wystarczy dokonać jedynie uzupełnień. Jednak i w pierwszym, w drugim przypadku organ odwoławczy musi mieć na podorędziu materiał dowodowy potrzebny do wydania rozstrzygnięcia. Przenosząc taki wymóg na grunt sprawy polegającej na wydaniu zaświadczenia dostrzeżemy, że organ administracji publicznej będzie mógł wydać zaświadczenie, gdy będzie dysponował wiedzą o faktach, czy wiedzą o stanie prawnym, których potwierdzenia domaga się wnioskujący o zaświadczenie. Zaświadczenie, jak stanowi art. 217§1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje na wniosek osoby o nie ubiegającej się, a wydaje się je jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217§ 2 k.p.a.). Przepis art. 218§1 stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei w art. 218§2 czytamy: organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W realiach sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której SKO, opierając się na art. 138§2 k.p.a. uznało, że postanowienie Burmistrza zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sytuacji przeciwnej, dysponując niezbędnym materiałem dowodowym, SKO orzekłoby merytorycznie, wybierając jeden z kierunków wskazanych w art. 138§1 pkt 1-3. Niemniej Kolegium stwierdziło, że nie może wkroczyć w kompetencje organu I instancji, ponieważ wydawanie zaświadczeń, zważywszy istotę tych form działania administracji – nie przynależy do organu odwoławczego. W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez SKO jest trafne, ponieważ kompetencja do wydania zaświadczenia - aktu potwierdzającego istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, ale też aktem generalnym, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym decydować i niczego poddawać ocenie - przynależy do organu I instancji, jako organu bezpośrednio dysponującego dostępem do faktów, wynikających z danych posiadanych przez ten organ, jako tego podmiotu w postępowaniu, który buduje fundamenty dowodowe. Przemawia za tym także sama etymologia wyrazu "zaświadczenie", stanowiącego rzeczownik od słowa "zaświadczyć" – czyli wypowiedzieć się w charakterze świadka, potwierdzić coś, z kolei świadek to osoba obecna przy czymś, mogąca stwierdzić to, co widziała, przy czym była (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003). Mutatis mutandis to organ I instancji stanowi funkcjonalny odpowiednik świadka z reguł znaczeniowych języka polskiego. Należy również zauważyć, co przebija się zarówno w treści zażalenia, jak i skargi, że skarżący w istocie rzeczy wyrażają niezadowolenie i dezaprobatę dla działania organu I instancji, który, jak podnoszą, kilkukrotnie bagatelizuje wskazania SKO. Takie stanowisko skarżących może znaleźć zrozumienie na płaszczyźnie niezadowolenia obywatela z poziomu administracji publicznej, jako wyraz dezaprobaty dla niedostatków efektywnego oraz sprawnego działania administracji publicznej. Może też być przyczynkiem do podjęcia adekwatnych postępowań prawnych, jednak nie może przełamać kompetencyjnych reguł załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Trzeba tu przypomnieć konstytucyjną zasadę działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), powtórzoną w odniesieniu do organów administracji publicznej w art. 6 k.p.a. (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa). W takiej perspektywie trzeba widzieć postanowienie SKO, które w warstwie materialnej eksponuje wadliwość postanowienia Burmistrza S., jednak Kolegium – prawidłowo - nie odnajduje podstaw prawnych dla zastąpienia tego organu w załatwieniu sprawy, to znaczy w wydaniu zaświadczenia. Już finalnie Sąd chce przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 443/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), w którym napisano, że kompetencja organu administracji do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia; organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencja, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Dalej Sąd Naczelny wskazał, że organ odwoławczy nie może zmienić postanowienia organu I instancji i samodzielnie wydać zaświadczenia, a wiec możliwe jest jedynie uchylenie tego postanowienia do ponownego rozpoznania. W uznaniu Sądu w składzie orzekającym ocena wyrażona w przywołanym wyroku znajdzie zastosowanie także na gruncie sprawy skarżących. Przywołane przez skarżących orzeczenia sądowe nie mogły wpłynąć na kierunek niniejszego orzeczenia. Wskazują powołane wyroki wyjątkowy charakter przekazania sprawy ponownie do organu I instancji, jednak nie uwzględniają specyficznego charakteru wydania i treści zaświadczenia. W konkluzji należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchylając postanowienie Burmistrza S. i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia nie naruszyło przepisów prawa, w szczególności wskazanych w skardze regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ działało na podstawie i w granicach swoich kompetencji. Z wyżej wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.