II SA/Wr 63/01

Sygn. akt 3 II SA/Wr 63/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia NSA del. do WSA - Henryka Łysikowska, Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk, Protokolant - Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. Uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji II. Odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. S. choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu (pozycja 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia). W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze zgłoszeniem braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu u J.S. przez Kolejowy Zakład Medycyny Pracy we W. zostało wszczęte w sprawie postępowanie. W toku badania środowiska pracy ustalono, że J. S. podczas swojej pracy w charakterze maszynisty nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Poziom dźwięku na lokomotywach spalinowych nie przekracza wartości dopuszczalnych (Dz. U. Nr 79, poz. 513 z dnia 27.06.1998r.). J. S. wniósł od decyzji odwołanie, w którym wskazał, że komisja lekarska, której posiedzenie odbyło się [...] orzekła niedosłuch obustronny typu odbiorczego, co należy uznać za chorobę zawodową. Od 1992r. ma stwierdzoną II kategorię słuchu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na ustalenia stanu faktycznego. J. S. (ur. [...]) – pracował w PKP Zakładzie Taboru we W.: - od [...] do [...] – jako robotnik wyspecjalizowany, - od [...] do [...] – jako palacz parowozu, - od [...] do [...] i od [...] do [...] – jako pomocnik maszynisty, - od [...] do [...]– jako maszynista parowozu, - od [...] do [...] – jako maszynista trakcji spalinowej, - od [...] do [...] – jako maszynista trakcji elektrycznej. W kolejowym Zakładzie Medycyny Pracy w W. zainteresowany badany był dnia [...], gdzie stwierdzono chorobę zawodową – niedosłuch obustronny typu odbiorczego. W związku z powyższym Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. wszczął postępowanie wyjaśniające w Zakładzie Taboru we W., gdzie ustalił, iż J. S. pracując na stanowisku maszynisty nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Pomimo iż Kolejowy Zakład Medycyny Pracy w W. rozpoznał u zainteresowanego chorobę zawodową narządu słuchu to jednak szczegółowa ocena narażenia zawodowego dała podstawę do wydania dnia [...] decyzji I instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu u J.S. Od powyższej decyzji odwołał się zainteresowany podnosząc, iż Komisja Lekarska w W. orzekła, iż rozpoznany niedosłuch typu odbiorczego należy uznać jako chorobę zawodową. Do stwierdzenia choroby zawodowej przez Inspekcję Sanitarną musza być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. J.S. przepracował [...] lata w PKP Zakładzie Taboru we W. Po przeanalizowaniu przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. kart pomiarów na stanowisku maszynisty z lat [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ustalono, iż zainteresowany nie był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Wobec tego brak jest związku przyczynowego między warunkami wykonywanej pracy a stwierdzoną chorobą u J. S. J.S. wniósł na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołuje się na orzeczenie komisji lekarskiej w Warszawie z [...], wedle którego stwierdzono u niego niedosłuch obustronny typu odbiorczego, co należy uznać za chorobę zawodową. Był pracownikiem PKP w Zakładzie Taboru we W. na stanowisku maszynisty od [...]-[...] obecnie jest na emeryturze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż J. S. zatrudniony przez okres [...] lat na stanowisku obsługi parowozu (oraz maszynisty) trakcji elektrycznej nie był narażony na ponadnormatywne działanie hałasu. Organ prowadząc postępowanie ustalił powyższe warunki pracy w oparciu o dowody, a to: karty pomiaru dźwięku za okres pracy skarżącego z lat [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Kolejowy Zakład Medycyny Pracy w W. rozpoznał u skarżącego chorobę zawodową narządu słuchu. Organ dokonał szczegółowej analizy narażenia zawodowego która wykazała, iż brak jest związku przyczynowego między warunkami pracy J. S. a rozpoznaną chorobą zawodową. Wobec powyższego pomimo dokonanego rozpoznania organy Inspekcji Sanitarnej rozstrzygnęły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną, sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jedną z podstawowych zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada praworządności ustanowiona w art. 7, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia zasadę zamkniętego systemu prawa, stanowiąc: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2)". Podstawą zatem działania organów administracji publicznej może być tylko przepis powszechnie obowiązującego prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie zgodne z treścią norm prawa zawartych w przepisach prawa będących podstawą podjęcia decyzji. Organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa obowiązany jest ustalić czy przepis obowiązuje, a następnie dokonać ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zawartego w normie prawnej. Dokonując ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej organ jest bezwzględnie związany normą prawną, co oznacza, że nie może wprowadzić do zapisanego w normie hipotetycznego stanu faktycznego elementów okoliczności tego stanu w tej normie nie zapisanej. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej powszechnie obowiązującego przepisu prawa stanów faktycznych wyprowadzonych z przepisów wewnętrznych, instrukcji, wytycznych, wyjaśnień. Nie można też wprowadzać elementów faktycznych z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do których przepis prawa będący podstawą działania nie odsyła. § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z wykazem chorób zawodowych nie wprowadza jako elementu stanu faktycznego wartości wielkości narażenia na hałas – nie wprowadza zatem przesłanki narażenia na ponadnormatywny hałas. Zgodnie z punktem 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, chorobą zawodową jest: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Stwierdzenie choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu, wymaga zatem ustalenia czy uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu, przy czym przy ustaleniu czy uszkodzenie słuchu zostało wywołane działaniem hałasu, należy uwzględnić rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Ustalając stan faktyczny w sprawie organy związane są zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólną prawdy obiektywnej ustanowioną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, która nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Dokonując oceny materiału dowodowego organ związany jest zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), z wyjątkiem oceny dokumentów urzędowych, które korzystają z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), co powoduje, że odmowa uwzględnienia ich treści może być oparta tylko na przeprowadzeniu przeciwdowodu (art. 76 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. Organy orzekające dokonały wadliwej wykładni § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przez wprowadzenie przesłanki ponadnormatywnego hałasu, która nie jest przewidziana w tym przepisie prawa, ani przepis ten nie odsyła do ustalenia warunków pracy w oparciu o inne przepisy. Naruszone zostały też przepisy prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych przyjmuje, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od ustalenia rodzaju choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych. Tryb ustalenia tej przesłanki jest unormowany w powołanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych w ten sposób, że jednostkami właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzących w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (§ 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Orzeczenie właściwej jednostki służby zdrowia jest dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny organ związany jest mocą orzeczenia, co nie oznacza, że nie może odmówić mocy dowodowej. Odstąpienie od mocy dowodowej wymaga jednak przeprowadzenia przeciwdowodu, który obali moc dokumentu urzędowego. W sprawie zapadło orzeczenie o chor., w którym stwierdzono niedosłuch obustronny typu odbiorczego. Odstąpienie od mocy dowodowej tego orzeczenia wymagało poinformowania o tym fakcie strony w toku postępowania, aby stworzyć jej możliwość do wykorzystania prawa wypływającego z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, które daje prawo pracownikowi do wystąpienia o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy. Nie uznanie mocy dowodowej orzeczenia Kolejowego Zakładu Medycyny Pracy w W. mogło nastąpić tylko w wyniku przeprowadzenia przeciwdowodu, który obaliłby treść orzeczenia o chorobie zawodowej J. S. Złożenie od decyzji organu I instancji odwołania przez J. S., który kwestionował rozstrzygnięcie negatywne powodowało obowiązek skierowania na badania do instytutu naukowego, właściwego do rozpoznania chorób zawodowych. Organy orzekające w I i II instancji nie zapewniły realizacji tego prawa skarżącemu, co stanowi naruszenie zasady domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki, której podstawą jest art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, nakładającego na organ orzekający uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony. Wywodzenie z pozytywnego orzeczenia negatywnych ustaleń bez pouczenia o przysługującym prawie do żądania ponownego badania jest naruszeniem też zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Odmawiając mocy dowodowej pozytywnemu orzeczeniu o rozpoznaniu choroby zawodowej u J. S. organ z urzędu też obowiązany był podjąć czynności w celu ustalenia mocy dowodowej orzeczenia. Przyjęte bowiem w § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych prawo pracownika do żądania ponownego badania nie zwalnia organ od obowiązku działania z urzędu. Należy też podkreślić, że organy orzekające w I i II instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej przez nie ustalenie narażenia na hałas w okresie od [...] do [...], a oparcie się wyłącznie na badaniach od 1984r. Nie obejmuje to zatem całego okresu pracy skarżącego, co zarzucał skarżący już w odwołaniu. Takie wadliwe ustalenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy nie dawało podstawy do odstąpienia od związania mocą jednoznacznego orzeczenia jednostki powołanej do rozpoznania chorób zawodowych. W tym stanie rzeczy, organy orzekające w I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 76 § 1 i § 3, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił od orzekania o wykonaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na brak rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa stronie skarżącej.