II SA/Wr 630/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2008r. sprawy ze skargi A w M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy części komunikacyjnej na pomieszczenia sanitarno-higieniczne na poddaszu budynku zlokalizowanego w M. [...], gm. P. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. U Z S A D A N I E N I E Decyzją z dnia 31 maja 2007r. Nr 29/2007 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy części komunikacyjnej na pomieszczenia sanitarno- higieniczne ( wc, łazienka) na poddaszu budynku w M. 11, Gm. P. ( dz. ewid. nr [...]), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, iż w miesiącu grudniu 2001r. współwłaściciel budynku (w udziale ¾) [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. Oddział w . M. wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie części komunikacyjnej na pomieszczenia sanitarno-higieniczne (wc, łazienka) na poddaszu budynku w M. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W celu zbadania poprawności, pod względem technicznym, wykonanych samowolnie robót budowlanych, organ zobowiązał inwestora – [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. Oddział L. M. do przedłożenia oceny technicznej wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i zdatnością do użytku, a także obliczenia wytrzymałościowe , opinię rzeczoznawcy d/s p.poż., protokół badań i sprawdzeń instalacji. W zakreślonym terminie inwestor przedłożył wymaganą dokumentację, z której wynika, zdaniem organu, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a pomieszczenia wc i łazienki nadają się do użytku. Wobec powyższego ustalenia organu czynią bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania. W odwołaniu od decyzji Szkolne Schronisko Młodzieżowe w M. podniosło, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 Kpa, bowiem nie zapewnił stronie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu. Przede wszystkim nie umożliwiono Schronisku zapoznanie się z dokumentacją sporządzoną przez inwestora w wykonaniu postanowienia z dnia 28 grudnia 2006r. nr 28/06, ani też nie przesłano odwołującemu wymienionej dokumentacji przed wydaniem decyzji. Ponadto [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. Oddział L. M. nie jest współwłaścicielem budynku położonym w M. nr [...], ale jest jedynie współzarządcą i współużytkownikiem nieruchomości. W w postępowaniu administracyjnym zgromadzonej dokumentacji, dostępnej dla strony odwołującej się, brak jest zgody współwłaściciela obiektu na wykonanie spornych robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 29 sierpnia 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, podjęte w toku postępowania przez organ I instancji czynności proceduralne wykazały zasadność umorzenia postępowania. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, ponieważ zachodziła sytuacja bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych. Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył w dniu 27 lutego 2007r. wymagane prawem dokumenty, tj. ocenę stanu technicznego robót budowlanych. Zgodnie z przedmiotową oceną techniczną pomieszczenia wc i łazienki uzyskane po przebudowie części komunikacyjnej na poddaszu budynku są bezpieczne i mogą być użytkowane w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Na potwierdzenie swoich racji organ odwoławczy powołał wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII/Wa 493/04. (LEX nr 169372). W złożonej skardze przez Szkolne Schronisko Młodzieżowe w M. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzuca się jej błędną interpretację przepisów Prawa budowlanego, jak również niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, wnosząc o uchylenie decyzji obu i instancji administracyjnych. Ponadto skarżący w piśmie z dnia 4 lutego 2008r. skierowanym do Sądu zawarł wniosek o przyznanie należnych kosztów procesowych. W uzasadnieniu skargi Szkolne Schronisko Młodzieżowe w M. zarzuciło organowi II instancji wydanie decyzji nie wyjaśniając wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w oparciu o niepełną ocenę zebranych dowodów. W pierwszej kolejności strona skarżąca wskazała na uchybienia proceduralne przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, a to w szczególności uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego, a jedynie ogólnie potwierdził, że "nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów." Strona skarżąca wskazała jednak w odwołaniu, że została pozbawiona możliwości udziału w sprawie, przez co naruszono art. 7, 10 i 77 Kpa. Nie udostępniono stronie skarżącej dokumentów, które ZPK dostarczyło w ramach uzupełnienia dokumentacji. Nie rozpatrzono w ogóle zarzutu dotyczącego braku uprawnienia do dysponowania nieruchomością. Nawet, jeżeli organ uznał, że ta okoliczność nie ma znaczenia dla legalizacji prac, powinien w uzasadnieniu swojej decyzji wskazać przesłanki prawne i faktyczne rozstrzygnięcia w tym zakresie. Merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia brak również w podstawie prawnej decyzji, bowiem zawiera ona jedynie przepis proceduralny, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa wskazujący rodzaj rozstrzygnięcia organu i instancji. Ponadto organ administracji ma obowiązek działać w taki sposób, aby przez cały tok postępowania stać na straży praworządności i dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ( art. 7 Kpa); zasadą jest też, że organ obowiązany jest zapewnić czynny udział stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym(art. 10 Kpa). Strona skarżąca została pozbawiona tego prawa. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny podstawowe zasady postępowania administracyjnego przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Dodatkowo skarżący wskazuje, że organ odwoławczy nie zbadał szczegółowo sposobu i zakresu realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem PINB na inwestora (ZPK), wskazał że ZPK nie wykonał wszystkich obowiązków, a pozostałe wykonał po ustalonym terminie. Brak wykonania w terminie obowiązków powinien pociągnąć za sobą odpowiednie sankcje. Organ odwoławczy nie zbadał tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanych przepisów zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że w piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd, że "przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji" (B. Adamiak (w:) Kpa. Komentarz. 1996r. str. 579-580). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności ( art. 15 Kpa) nie można bowiem rozumieć w sposób formalny. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę i rozważyć dokładnie również zarzuty zgłoszone w odwołaniu przez stronę. Organ II instancji winien więc usunąć naruszenie prawa ( materialnego, procesowego), których dopuścił się organ I instancji. W przeciwnym razie nie usuwając wadliwości decyzji, czy też wadliwości postępowania i utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, sam wydaje decyzję naruszającą prawo. Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę nie rozważył w ogóle zarzutów strony odwołującej się i nie ustosunkował się do nich w zaskarżonej decyzji. Zarzuty te dotyczyły przede wszystkim naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu(art. 10 Kpa), polegające w szczególności na nie powiadomieniu Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w M. o możliwości zapoznania się z opinią techniczną dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie położonym w M. [...] i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Również organ II instancji nie ustosunkował się do zgłoszonego zarzutu dotyczącego braku zgody współwłaściciela obiektu na wykonie zamierzonych prac przez inwestora – [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. Oddział w L. M. Stosownie do art. 140 Kpa w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 tego kodeksu w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy w postępowaniu przed organami I instancji. Należy wskazać, że organ administracyjny, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, czy też zarzutów uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie została załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Z art. 8 Kpa wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z zasady tej wynika zatem dla organu obowiązek przestrzegania w toku postępowania m.in. reguł postępowania przyjętych w Kpa i przepisach szczególnych. Z kolei z art. 9 Kpa wynika dla organu obowiązek udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych prowadzonego postępowania, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw, czy też ich obowiązków. Bierność w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Obowiązek wynikający z art. 9 Kpa winien być rozumiany szeroko, gdyż jeżeli strona zamierza podjąć działania zmierzające do obrony jej praw ( w niniejszej sprawie sygnalizuje to w treści odwołania zarzucając naruszenie art. 10 Kpa i przepisów prawa budowlanego), w takim przypadku organ II instancji miał wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić jej całość okoliczności sprawy w świetle zgłoszonych zarzutów. Obowiązku tego organ nie wykonał. Z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnej informacji i rozważań w tym zakresie, co narusza dodatkowo przepis art. 107 § 3 Kpa wskazujący jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Dowodzi to również naruszeniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, polegającej na wyjaśnianiu stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W szczególności duże znaczenie będzie miało dla realizacji tej zasady prawidłowe realizowanie przez organ administracyjny zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszenie której podnosi strona w odwołaniu, a którą w ogóle nie rozważył organ odwoławczy. Zauważyć należy, że w przedstawionych okolicznościach sprawy organ II instancji nie rozważył, zgodnie z art. 81 Kpa, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II i III sentencji wyroku wynika odpowiednio z przepisów art. 152 i 200 tej ustawy. Podkreślić należy, że uchylenie przez wojewódzki sąd administracyjny jedynie decyzji organu II instancji oznacza, że wydana przez organ I instancji decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Sprawa "wraca" do organu II instancji, który ma obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze i rozstrzygnąć sprawę uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Sądu. Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy musi zatem dokonać wyboru rodzaju decyzji odwoławczej, które zostały wymienione w art. 138 Kpa, biorąc przy tym pod uwagę uchybienia wskazane w orzeczeniu Sądu.