II SA/Wr 630/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata K.H. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego, położonego w Dz. ul. R., na działce nr[...], obręb C. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Dz. wpłynęło pismo Burmistrza Dz. zawiadamiające, że ogródek gastronomiczny zlokalizowany w północno-zachodnim kwartale R. nie jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Przeprowadzone w dniu [...] oględziny potwierdziły to. Ustalono, że inwestorem jest M. Sz. oraz że Starosta Dz. wydał decyzję z dnia[...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. Podczas oględzin stwierdzono następujące zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu: na elewacji bocznej wschodniej i zachodniej zamiast otworów okiennych o wymiarach 100x130 cm i 186x130 cm wykonano po dwa otwory o wymiarach 44x54 cm i zamurowano na elewacji zachodniej otwór drzwiowy; na elewacji frontowej zamiast otworów okiennych o wymiarach 186x130 cm w ilości 4 sztuk wykonano 6 sztuk o wymiarach 50x54 cm; wypełnienie ścian pomiędzy elementami konstrukcyjnymi wykonano z cegły zamiast dwustronnego obicia płytą prasowaną i wypełnienia wełną mineralną. W dniu [...] do Powiatowego Inspektoratu wpłynęło pismo Wojewódzkiej Służby Ochrony Zabytków, w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował o wstrzymanie prowadzonych robót. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że M. Sz. nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę oraz obowiązujących przepisów, przez co naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego, a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej realizowanego pawilonu w określonym terminie. Zobowiązany nie dostarczył żądanego dokumentu. W październiku [...] r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym organ ten potwierdzając wystąpienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu podał, że dopuszcza realizację pawilonu jedynie w formie ściśle określonej w pierwotnym projekcie i zawnioskował o wydanie nakazu rozbiórki części obiektu niezgodnej z zatwierdzonym projektem. W dniu [...] Starosta Dz. przesłał do Powiatowego Inspektoratu swoją decyzję z dnia [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Sz. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] nr[...]. Wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt SA/Wr 203/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z powyższym Starosta Dz. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył swoje postępowanie. Pismem z dnia [...] Burmistrz Miasta Dz. zawiadomił Powiatowego Inspektora o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego, poprzez zlikwidowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaznaczając, iż w wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt ten nie istnieje, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że w takim stanie dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego w R. w Dz. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ brak istnienia przedmiotu sprawy. Stosownie do art. 105 § 1 kpa orzeczono zatem jak wyżej. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji M. Sz. oświadczył, że uważa ją za niesłuszną, gdyż nie naruszył przy budowie pawilonu gastronomicznego żadnych przepisów prawa budowlanego i nie dokonał samowolnie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 105 § 1 kpa podał, że mając na uwadze potwierdzony przeprowadzoną w dniu 25 kwietnia 2008 r. kontrolą w terenie działki nr[...], obręb C., fakt rozbiórki przedmiotowego pawilonu gastronomicznego należało stwierdzić, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego w Dz. ul. R. stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że powyższe nie stanowi jedynej przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. Inną przesłanką jest fakt niewydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż uregulowane w art. 48 lub 49b ust. 1, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać w drodze postanowienie prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ jest zobowiązany podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem powyższym organ może również nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, organ winien nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu, bądź doprowadzenia go do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich wykonania. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/99 – OSNCP 2000/9/336, LEX nr 39872). Wojewódzki Inspektor wskazał, iż postanowienie nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego zostało wydane w dniu [...]., co oznacza, że organ I instancji mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną do dnia [...] Wobec niewydania takiej decyzji w wyżej wymienionym okresie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, w związku z czym nie miały wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję M. Sz. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący oświadczył, iż uważa zaskarżoną decyzję za "krzywdzącą, nie trafną a w związku z tym – nie może się ona ostać". Wniósł o "zmianę tej decyzji – a mianowicie wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie". Podkreślając, że nie dokonał samowolnie żadnych zmian w realizowanym obiekcie i tym samym nie naruszył żadnych przepisów prawa budowlanego, podniósł, iż decyzja Starosty Dz. eliminująca z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 203/04 i Sąd ten przyznał mu "prawo do budowy". W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego przy ul. R. w Dz. Poza sporem jest, że ten obiekt budowlany został rozebrany, a więc obecnie już nie istnieje. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że skoro wznoszony przez skarżącego pawilon gastronomiczny nie istnieje, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie tego pawilonu stało się bezprzedmiotowe. Trafnie zatem uznały, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie zmian, jakie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego miały zostać samowolnie wprowadzone przy budowie pawilonu gastronomicznego, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego – w pełni wystarczającego do umorzenia postępowania administracyjnego powodu –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. słusznie zauważył, że skoro postanowienie nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego zostało wydane w dniu [...] ., to organ I instancji mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną do dnia [...]., a ponieważ jej nie wydał w tym okresie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania. Ponadto zauważyć wypada, że gdyby przedmiotowy pawilon nadal istniał i byłoby kontynuowane postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy jego budowie, a organy nadzoru budowlanego ustaliłyby, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, że żadnych samowolnych zmian przy budowie tego obiektu nie było, to przedmiotowe postępowanie również podlegałoby umorzeniu. Niemniej jednak podkreślić należy, iż obecnie ocena, czy faktycznie skarżący żadnych zmian w budowanym pawilonie gastronomicznym nie wprowadził, jak również, czy zmiany takie faktycznie były wykonane, jest niemożliwa, bo pawilonu tego już nie ma. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się w szczególności protokół oględzin z dnia[...]., z którego wynika, że obiekt ten był wznoszony niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonana później rozbiórka pawilonu uniemożliwia weryfikację danych zawartych w powyższym protokole. Reasumując – rozebranie wyżej wymienionego pawilonu gastronomicznego spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowolnych zmian, jakie miały być dokonane przy jego budowie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem uczyniło niemożliwe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Nie można poddać ocenie zgodności z projektem budowlanym obiektu, który nie istnieje. Skoro nie ma już obiektu, w którym miały być samowolnie wykonane zmiany, to postępowanie w sprawie tych zmian nie ma przedmiotu. Argumenty podnoszone przez skarżącego, a w szczególności to, czy faktycznie samowolnie wykonane zmiany miały miejsce, miałyby znaczenie, gdyby przedmiotowy obiekt nadal istniał lub gdyby postępowanie prowadzone było w innym przedmiocie niż w sprawie zmian w nim dokonanych. Gdyby bowiem nawet założyć, że do rozbiórki pawilonu mogło dojść niezgodnie z prawem, to ocena w tym przedmiocie nie byłaby dokonywana w postępowaniu dotyczącym samowolnego wykonania zmian w tym obiekcie, a organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ewentualnego naprawiania szkód, które mogły wyrządzić inne organy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 i art. 250 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.