II SA/Wr 630/15

Dnia 29 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części pomieszczeń budynku handlowo-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na aptekę oddala skargę w całości. Decyzją z dnia (...) marca 2015 r. Nr (...) o warunkach zabudowy Burmistrz J.-L., powołując w podstawie prawnej przepis art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz A. D. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę części pomieszczeń budynku handlowo-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na aptekę na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr (...) i (...), (...), obręb L., położonej przy ul. J. B. w J.-L.. W treści decyzji określono rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową (pkt 1), ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych (pkt 2), podano, że teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie dotyczył obszaru, który wymaga uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z opisem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3), a linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w części graficznej decyzji na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej jako załącznik nr 1 integralną część decyzji (pkt 4), ponadto wyjaśniono, że wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono w formie tekstowej oraz graficznej na załącznikach nr 2, 3a i 3b, będących integralną częścią decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że na podstawie analizy materiału dowodowego stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy w granicach obszaru analizowanego, a teren inwestycji spełnia pozostałe wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do wniosku dowodowego wniesionego w toku postępowania przez J. K., wskazując, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ dotyczy okoliczności stwierdzonych ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. K., który w odwołaniu wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz jej niezgodność z aktami lokalnymi, a także zignorowania wskazanych decyzji organów administracji publicznej. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia (...) maja 2015 r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że nie jest to decyzja wydawana w warunkach uznania, bowiem ma charakter związany. Ponadto organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy. Wskazał też różnice pomiędzy inwestycją powodującą zmianę sposobu użytkowania obiektu lub części obiektu budowlanego, a inwestycją powodującą zmianę zagospodarowania terenu poprzez wprowadzenie na ten teren nowego elementu przestrzennego. Kolegium wskazało też, że organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną w ograniczonym zakresie, wynikającym z charakteru zamierzonej inwestycji, który pozwalał wyłączyć parametry nie mające dla niej znaczenia i możliwości zastosowania. W okolicznościach istniejących w sprawie kwestią wymagającą ustalenia i wyjaśnienia była kontynuacja funkcji. Rozważając tą kwestię organ orzekający wyjaśnił, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkalno-usługowa, a apteka jest naturalnym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Oznacza to – zdaniem organu, że w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji warunek kontynuacji funkcji rozumiany zgodnie z wykładnią systemową jest spełniony. W tym kontekście organ odwoławczy podał, że w literaturze prawniczej podkreśla się, iż kontynuacja funkcji oznacza zabudowę mieszczącą się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów, przy czym jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się "taka zabudowa, która nie godzi w zasady stanu rzeczy". Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Pojęcie kontynuacji funkcji należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz usprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podał też, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r.). W uzupełnieniu organ orzekający wskazał – powołując się na dane z analizy urbanistycznej, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane obiektami handlowo-usługowymi. Stwierdził też, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica J. B., wyjaśniając jednocześnie możliwe warianty zapewnienia danej nieruchomości (terenowi) dostępu do drogi publicznej w sposób bezpośredni albo pośredni np. poprzez drogę wewnętrzna albo służebność. Ponadto Kolegium podało, że teren zamierzonego zainwestowania nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej a ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa formalnie oraz materialnie i uwzględnia treść art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych, mających zastosowanie w sprawie, w tym rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia w sprawie oznaczeń i orzecznictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało też za prawidłowo określoną ilość miejsc parkingowych, wskazaną w decyzji, wyjaśniając jednocześnie, że wszystkie ustalenia przyjęte w tej decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej spełniają wymogi określone w przepisach prawa. Prawidłowe też – zdaniem Kolegium – są zawarte w decyzji organu pierwszej instancji ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej, uwzględniające zlokalizowania planowanej inwestycji poza obszarem historycznego układu przestrzennego J.-L.. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz J.-L. orzekając w sprawie zastosował się do wszystkich wymagań proceduralnych i prawidłowo przeprowadził postępowanie, a oceniając materiał dowodowy nie przekroczył granic swobodnej oceny, zastosował się też do wymagań zawartych w przepisie art. 107 § 1 i § 3 kpa. Ponadto – odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ lokalizacyjny nie może uwzględnić ustaleń nieobowiązującego planu miejscowego ani oceniać legalności realizowania obiektu, z którym związane jest prowadzone postępowanie lokalizacyjne. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że ta kwestia była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. Nr (...) udzielił pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr (...) i (...), (...) w J.-L. przy ul. J. B.(...) wraz z infrastrukturą techniczną. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając decyzję odwoławczą w całości skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. przez przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna Nr (...) odpowiada przepisom prawa materialnego, 2) naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna Nr (...) odpowiada przepisom prawa procesowego, 3) naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. w związku z art. 75 par. 1 K.p.a., art. 77 par. 1 K.p.a. i art. 78 par. 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych w odwołaniu skarżącego z dnia 27 kwietnia 2015 roku, 4) naruszenie przepisu art. 89 par. 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, świadków i biegłego zakresu urbanistyki, 5) naruszenie przepisu art. 10 par. 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, że decyzja lokalizacyjna została wydana dla obiektu budowlanego usytuowanego na terenie skweru miejskiego (...) obręb L., który według prawa nie istnieje. 6) naruszenie przepisu art. 138 par. 1 pkt. 1 K.p.a. przez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, 7) naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza granice wyznaczone przez ten przepis w wyniku podjęcia orzeczenia wbrew żądaniom zawartym w odwołaniu skarżącego z dnia 27 kwietnia 2015 roku, 8) nie odniesienie się merytorycznie do zarzutów odwołania skarżącego z dnia 27 kwietnia 2015 roku. Powołując się na tak sformułowane zarzuty J.K. wniósł: 1) na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1a i pkt. 1c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) maja 2015 roku znak: (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J.-L.z dnia (....) marca 2015 roku, Nr (...), 2) na podstawie art. 106 par. 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego: a) z akt administracyjnych Burmistrza Gminy i Miasta J.-L. znak: (...) oraz z akt administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. znak: (...), na okoliczność przedmiotu i wyników toczących się postępowań administracyjnych,, b) z akt administracyjnych Wojewody W. (obecnie Wojewoda D.) znak (...) i znak: (...), na okoliczność przedmiotu i wyników toczących się postępowań administracyjnych, c) z akt sądowych Sądu Rejonowego w O. II Wydział Karny w sprawie o sygn. akt II K 350/01, na okoliczność przedmiotu i wyniku toczącego się postępowania sądowego, 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od SKO we W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. K. wyjaśnił m.in., że jest właścicielem skrajnej działki Nr (...), obręb L. położonej przy ul. J. B. (...) w J.-L.. W latach 1996-1998 na terenie skweru miejskiego (...), obręb L. o powierzchni 1 ha - położonego w J.-L., pomiędzy ulicami O., J. B., Ż. i pasażem pieszym łączącym ulicę O. z ulicą J. B. - inwestor W. S. w warunkach samowoli budowlanej zrealizował obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 157,52 m2. W związku z tą sprawą zostały wydane 2 wyroki karne przez Sąd Rejonowy w Oławie w sprawie przestępstw urzędniczych, tj. z dnia 2 października 2001 roku, sygn. akt. II K 350/01 i z dnia 30 czerwca 2004 roku, sygn. akt. II K 427/03. Pomimo samowoli budowlanej dokonanej na terenie skweru miejskiego (...), obręb L. - Burmistrz J.-L. decyzją z dnia (...) marca 2015 roku, Nr (...) ustalił na rzecz A. D. - warunki zabudowy na aptekę, mimo, że charakter nieruchomości i stosunki miejscowe na to nie pozwalają. Skarżący wskazał, że w toku postępowania lokalizacyjnego pismem z dnia 9 marca 2015 roku zgłosił Burmistrzowi J.-L., że w spornym budynku jest prowadzona przebudowa pomieszczenia na aptekę. Powyższe pismo skarżącego przyjęte zostało przez organ lokalizacyjny bez odzewu, co – zdaniem skarżącego – prowadzi do wniosku prawnego, iż przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej Nr (...) organ lokalizacyjny powinien przeprowadzić oględziny tego pomieszczenia, gdyż nie można wydać decyzji lokalizacyjnej, jeżeli są już prowadzone prace budowlane. W uzasadnieniu skargi J. K. zwrócił uwagę, że Burmistrz J.-L. w decyzji Nr (...) (str. 4 uzasadnienia) stwierdził: "W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego Gminy J.-L., uchwalonego uchwałą Rady Miasta J.-L. z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...), działka inwestycji jest zlokalizowana na terenach przeznaczonych pod zieleń parkową". W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiona została przez skarżącego argumentacja odnosząca się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego. W doręczonej Sądowi w dniu 7 września 2015 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i przedstawiło swoją ocenę zarzutów zawartych w skardze. W złożonych do akt sprawy pismach procesowych oznaczonych jako załączniki do protokołu z dnia 22 września 2016 r. i z dnia 24 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski skargi oraz zamieścił wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 powołanej powyżej ustawy sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części pomieszczeń budynku handlowo-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na aptekę, przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i (...), (...), obręb L., położonych przy ul. J. B. w J. L.. Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym powyżej przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku handlowo-usługowego, decyzji ustalającej jej warunki. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy przywoływany wcześniej przez organy dysponujące kompetencją orzeczniczą, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Jednocześnie cytowany przepis uzależnia możliwość zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, objętego jego hipotezą (w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) od istniejących już w sąsiedztwie form zabudowy z uwzględnieniem w szczególności ich funkcji, parametrów i cech (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy. Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WS A w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie swoje oświadczenie o dopuszczalności zrealizowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - wyrażone poprzez treść decyzji - uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzonej wg reguł określonych w powoływanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w zakresie ograniczonym do analizy warunku kontynuacji funkcji. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały - na co zwracano już uwagę w literaturze prawniczej, że z treści art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego sytuacje, w których należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy wynika, że pojęcie zmiany zagospodarowania odniesione zostało do terenu, natomiast zmiana sposobu użytkowania do obiektu już istniejącego (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego). Zdaniem Sądu istotne przy tym jest, że sformułowanie zastosowane w tym przepisie przez ustawodawcę uprawnia do stwierdzenia, że zmianą zagospodarowania terenu jest budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych - istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Nie jest natomiast zmianą zagospodarowania terenu - w rozumieniu tego przepisu - zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca również poddaje reglamentacji ustawowej poprzez obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Za odrębnym, czyli nie stanowiącym formy zmiany sposobu zagospodarowania terenu traktowaniem sytuacji określonej w zdaniu drugim przepisu art. 59 powoływanej ustawy przemawia wykładnia językowa. Wobec opisanych powyżej uwarunkowań prawnych Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości dokonania czynności wymaganych prawem jako poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań decyzyjnie ustalonych dla zamierzonej inwestycji. Na bezwzględną akceptację zasługuje też stanowisko organów właściwych instancyjnie, uznające zbędność określenia w rozpoznawanej sprawie wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu materiał sprawy uprawniał organy do stwierdzenia, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne – wobec dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowo-usługowej – będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, rozumianej w sposób wyczerpująco wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasadnie też organy orzekające uznały, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej – ulicy J. B.. Prawidłowo też organy lokalizacyjne oceniły, jako wystarczające dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu oraz uznały zbędność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a także to, że ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Sąd podziela też ocenę przyjętą przez organ odwoławczy i szczegółowo uzasadnioną, co do zgodnego z przepisami wykonawczymi, wskazania w decyzjach instancyjnych, sposobu zapisania ustaleń przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Ocena ta dotyczy oznaczenia inwestycji, rodzaju zabudowy, wymagań ochrony interesów osób trzecich, obsługi komunikacyjnej z uwzględnieniem ilości miejsc parkingowych i ochrony konsumenckiej. W toku dokonanych w sprawie czynności ocennych Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego, podzielając w całości argumentację przedstawioną w tym zakresie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. W okolicznościach powyżej opisanych Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza J.-L. nie naruszają prawa i nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.