II SA/Wr 630/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R.G. i A. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę w całości. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał H. G. i R. G. właścicielom lokalu użytkowego zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego, istniejącego przed przebudową, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych wydzielających lokal użytkowy (ścian działowych) również od strony klatki schodowej oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 446/14) oddalił skargę na wskazaną wyżej decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 123/15) oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 marca 2017 r. pracownicy PINB protokolarnie potwierdzili niewykonanie nałożonego ostateczną decyzją obowiązku. W związku z powyższym do zobowiązanego R. G. i następcy prawnego H. G. – A. G. w dniu 3 kwietnia 2017 r. zostało skierowane upomnienie nr [...] i wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. W dniu 9 maja 2017 r. organ I instancji wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i [...], które zostały opatrzone klauzulami o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, 120 § 1, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze. zm., dalej - u.p.e.a.) nałożył na R. G. i A. G. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie po 10 000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz faktu niewykonania obowiązku i brak reakcji na skierowane do zobowiązanych upomnienie. Okoliczności te, jak ocenił to organ, spowodowały podjęcie działań przymuszających, których skutkiem jest wszczęcie wobec zobowiązanych postępowań egzekucyjnych oraz zastosowanie wobec nich jednego ze środków egzekucyjnych przewidzianych przepisami u.p.e.a., który doprowadzi do wykonania nakazu. Uwzględniając charakter obowiązków stwierdzono możliwość zastosowania środków egzekucyjnych w postaci wykonania zastępczego oraz grzywny w celu przymuszenia. Decydując się na nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyjaśniono, że jest to środek mniej uciążliwym dla zobowiązanych i w razie wykonania obowiązku mogą się oni ubiegać o jej umorzenie bądź zwrot. Ponadto w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia w przeciwieństwie do wykonania zastępczego zobowiązani mają możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nich obowiązku oraz najkorzystniejszej oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w postanowieniu terminie. To od zobowiązanych zależy czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniosą koszty nałożonej grzywny. Organ I instancji podał również, że grzywna w celu przymuszenia będzie skuteczniejszym środkiem mobilizującym do wykonania nakazu. Realizacja nakazu przez zobowiązanych we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania niż, gdyby odbywało się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla każdego zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Ponadto nałożenie grzywny oraz wyznaczony termin, w którym zobowiązani mogą wykonać nakaz bez negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów, powinno pozwolić na zgromadzenie środków finansowych na ten cel, znalezienie ewentualnego wykonawcy oraz jego wykonanie w pełnym zakresie. Nieuzasadnione byłoby według organu orzeczenie wykonania zastępczego. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny PINB podał, że określając ją na poziomie po 10 000 zł na zobowiązanego brał pod uwagę to, że dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywien w takiej wysokości powinna skutecznie skłonić zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku w wyznaczonym terminie. Uwzględniono przy tym czas jaki zobowiązani mieli na wykonanie egzekwowanego obowiązku, brak działań w tym okresie, które doprowadziłyby do wykonania nakazu oraz dalszą ich bierność w tym zakresie. Grzywny, aby spełniły swoją rolę muszą znacznie przekraczać koszt związany z wykonaniem egzekwowanego obowiązku, zatem orzeczone kwoty spełniają ten warunek. Ponadto przy finansowym przymuszaniu do wykonania nakazu nie chodzi o to by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny ale by służył pokonaniu dolegliwością finansową oporu zobowiązanych przed realizacją nakazu. Za wymierzeniem grzywny w maksymalnej możliwej wysokości przemawia to, iż nakaz dotyczy lokalu użytkowego, który może być wykorzystywany w celach zarobkowych. Natomiast skutkiem realizacji nakazu będzie praktycznie jego całkowita likwidacja. Wykonanie nakazu może pozbawić zobowiązanych źródła przychodu. Stąd też niższa wysokość grzywny mogłaby nie przynieść oczekiwanego efektu. Określając wysokość grzywny wzięto pod uwagę to, iż w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny mogą zostać nałożone tylko raz. Wybór pomiędzy przeznaczeniem kwot 10 000 zł na zapłatę grzywien z zagrożeniem, iż w przypadku dalszej zwłoki zostanie zastosowane wykonanie zastępcze, a poniesieniem kosztów związanych z wykonaniem nakazu powinien być dla zobowiązanych oczywisty. Ponadto kwoty te są na tyle wysokie, że powinny ich przekonać, iż "nieopłacalne" jest ich uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalania osobistego wykonania obowiązku. W dniu 20 czerwca 2017 r. R. G. i A. G. zredagowali zażalenie na wyżej wskazane postanowienie, w treści którego zamieścili wnioski o jego uchylenie wraz z uchyleniem tytułu wykonawczego, wstrzymanie jego wykonania i przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W treści pisma procesowego podano, że do doręczenia postanowienia doszło pod "pozorem doręczenia", gdyż żalący się byli nieobecni we W. w okresie od 15 maja 2017 r. do 13 czerwca 2017 r. Przebywali poza granicami kraju z powodów zdrowotnych i nie byli w stanie odebrać wysłanego im postanowienia z urzędu pocztowego na skutek awiza przesyłek poleconych. W dniu 13 czerwca 2017 r., odebrali przesyłkę poleconą z zawiadomieniem i kopiami dokumentów, zatem nie byli w stanie wnieść zażalenia w ustawowym terminie, a do uchybienia terminu doszło bez ich winy. Poza twierdzeniami związanymi z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia R. i A. G. podali także, że nie uchylają się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...], jednak jej wykonanie w zakreślonym terminie spowoduje dodatkowe wysokie straty i szkodę po ich stronie. Związani są oni umową najmu pomieszczenia podlegającego likwidacji, a umowa zwarta jest na czas określony, a zatem nie może zostać wypowiedziana. Mimo to jednak wypowiedziano tę umowę, a po wydaniu lokalu wykonają obowiązek. Nie zachodziła też ich zdaniem potrzeba wydawania zaskarżonego postanowienia i przymuszania ich karami do wykonania decyzji, gdyż nie uchylają się od wykonania decyzji i ją wykonają, a organ I instancji miał tego pełną świadomość. W dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia PINB z dnia [...] r., nr [...], postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz postanowienie nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Ostatnie ze wskazanych postanowień organ II instancji wydał na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). W jego uzasadnieniu organ przytoczył i wyjaśnił regulacje kodeksowe dotyczące doręczeń zawarte w rozdziale 8 k.p.a.. Na tle omówionych przepisów DWINB dostrzegł, że kierowana do adresatów korespondencja była awizowana po raz pierwszy w dniu 17 maja 2017 r. zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a.. Zaznaczono, że miało miejsce ponowne awizowanie w myśl art. 44 § 3 k.p.a.). Z kolei odwołując się do art. 44 § 4 k.p.a. DWINB wywiódł, iż jako datę doręczenia przedmiotowego postanowienia przyjęto dzień 31 maja 2017 r., czyli ostatni dzień czternastodniowego okresu obowiązkowego przechowywania awizowanej przesyłki w placówce pocztowej, liczonego od dnia następującego po dniu pierwszego awizowania, które w niniejszym przypadku miało miejsce w dniu 17 maja 2017 r. W oparciu o poczynione ustalenia organ II instancji wyjaśnił, że siedmiodniowy termin na skuteczne zaskarżenie postanowienia upłynął w dniu 7 czerwca 2017 r., zaś zażalenie na postanowienie zostało złożone osobiście w siedzibie PINB dla miasta W. w dniu 20 czerwca 2017 r., co potwierdza prezentata na zażaleniu. Podkreślono także, iż warunkiem skuteczności wniesienia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, zaś jego niedochowanie powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej, czego następstwem w przypadku zażalenia jest ostateczność rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem DWINB rozpatrzenie przez organ zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza weryfikację w postępowaniu zażaleniowym postanowienia ostatecznego, a zatem rozstrzygnięcia, które, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., korzysta już z ochrony trwałości. Wobec niedochowania wynikającego z art. 141 § 2 k.p.a. siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia nie mogło zostać ono rozpatrzone. W skardze na postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [...] wywiedzionej przez R. i A. G. wniesiono o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla miasta W., czego nie kwestionują. Jednakże skarżący wraz z zażaleniem założyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i uprawdopodobnili okoliczności uchybienia terminu do jego wniesienia. Ich zdaniem organ wydając zaskarżone postanowienie nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zawartego w zażaleniu, a zatem wydał to postanowienie przedwcześnie. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ II instancji winien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu stronie przysługuje zażalenie, a jeśli orzeka o tym organ II instancji skarga do sądu administracyjnego. Pozostawiając bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu, oba organy uchybiły prawu, a tym samym pozbawiły skarżących możliwości obrony ich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w motywach pisma procesowego, że w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016, poz.1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie poddane zostało postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (wyrok NSA w Łodzi z 21 marca 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA w Gdańsku z 29 stycznia 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Analogiczny pogląd przyjęto w wyrok NSA w Katowicach z 15 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Ka 2111/94 (LEX nr 27060), wskazując, że gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. NSA w Łodzi w wyroku z 27 listopada 1996 r. sygn. akt SA/Łd 2665/95 wskazał natomiast, że nawet nieznaczne przekroczenie terminu wniesienia odwołania, zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia temu terminowi NSA, Biul. Skarb. 1997 r., nr 5, poz. 32). Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W związku z tym ww. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność w rozpoznawanej sprawie. Ponadto stwierdzenie na mocy art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 i art. 141 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 141 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje również, że z orzecznictwa wynika, że "Ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym" (wyrok NSA z 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 10/08, LEX nr 466172). Analogiczne stanowisko należy przyjąć w odniesieniu do zażaleń. Ze względu na rodzaj zamieszczonych w skardze zarzutów odnotować przyjdzie, że w orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminowi (np. wyrok NSA z 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 350/98, LEX nr 48579). Pogląd ten należy również odnieść do zażaleń na mocy art. 144 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornie skarżący w zażaleniu z dnia 20 czerwca 2017 r. poza kwestionowaniem postanowienia PINB z dnia [...] r., nr [...] zamieścili też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Z takiego toku działania skarżących wynika niezbicie, że już w chwili konstruowania zażalenia mieli oni świadomość, że prawem przewidziany termin na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia upłynął. W świetle tych okoliczności wyjaśnić trzeba, co odnotowano już w części historycznej niniejszego uzasadnienia, że w dniu [...] r. DWINB wydał postanowienia nr [...], [...] i [...], przy czym drugim ze wskazanych postanowień odmówiono R. G. i A. G. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zatem dla prawidłowej oceny jedynego zarzutu skargi dotyczącego nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wystarczające jest wskazanie jego nietrafności. Zdaniem składu orzekającego Sądu z niewiadomych przyczyn skarżący pomijają fakt rozpoznania rzeczonego wniosku postanowieniem DWINB z dnia [...] r. nr [...]. Postanowienie to, podobnie jak pozostałe dwa postanowienia DWINB wydane w tej samej dacie, zostało skarżącym skutecznie doręczone, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia wszystkich postanowień podpisane własnoręcznie w dniu 28 lipca 2017 r. przez R. G.. Nie może zatem być mowy o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Wobec niekorzystnego dla wnioskodawców rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia organ II instancji prawidłowo, bo bez naruszeń normy prawnej zawartej w art. 134 k.p.a., wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu skarga nie zawiera więc uzasadnionych podstaw, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, mimo zbadania sprawy w ramach kontroli jego legalności przewidzianej w art. 134 § 1 p.p.s.a.. W związku z tym Sąd uznał, iż zasadne było oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a..