II SA/Wr 630/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przebudowanych elementów budynku oddala skargę w całości. M.K. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przebudowanych elementów budynku. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych. W dniu 14 stycznia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o przeprowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu użytkowego nr [...], znajdującego się w obrębie piwnic budynku mieszkalnego przy ul. M. [...]we W. (dz. nr [...]; AM-[...]; obręb P. G.). Celem potwierdzenia zasadności wniosku w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że we wskazanym budynku w poziomie sutereny dostępnej z klatki schodowej nr [...] znajduje się lokal użytkowy nr [...]. Właścicielami tego lokalu są E. W. i M. K. W lokalu użytkowym znajduje się komunikacja z aneksem kuchennym (wyposażonym w zlewozmywak, kuchenkę elektryczną, szafki kuchenne, lodówkę), łazienka (wyposażona w umywalkę, wannę, toaletę - z rozdrabniaczem, powierzchnia podłogi i ścian wyłożona do wys. 2 m płytkami ceramicznymi) oraz dwa pomieszczenia dostępne z korytarza (komunikacji). Właściciele udostępnili organowi opracowanie projektowe z października 2014 r. dotyczące robót wykonanych w lokalu. Stan lokalu jest zgodny z dokumentacją projektową z wyjątkiem braku otworu w ścianie działowej pomiędzy dwoma pomieszczeniami użytkowymi. W łazience i w aneksie kuchennym stwierdzono brak wentylacji grawitacyjnej. Do lokalu doprowadzono instalację elektryczną i wod-kan., brak instalacji c.o. - pomieszczenia nieogrzewane. Wysokość lokalu jest zgodna z przedłożoną dokumentacją projektową i wynosi 3,05 m. W opracowaniu projektowym wskazano sposób użytkowania lokalu jako pracownia pisarska. Roboty budowlane nie są prowadzone. Według oświadczenia inwestora M.K. roboty budowlane rozpoczęto we wrześniu 2014 r. i obecnie nie są prowadzone żadne roboty. Nadto wyjaśnił on, że nie posiada pozwolenia na budowę, dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót, ale otrzymał sprzeciw z uwagi na planowany zakres robót. Po wszczęciu postępowania w sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji ponowił czynności kontrolne i w sporządzonym na tę okoliczność protokole z dnia [...] r. odnotowano, że stan lokalu nie uległ zmianie. Nadto inwestor przedłożył organowi dokumenty w postaci oświadczeń osób posiadających stosowne kwalifikacje o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi normami i przepisami, a także opinię kominiarską, z której wynika, że z powodu braku przewodów kominowych w pomieszczeniach przyziemia należy zaprojektować wentylację mechaniczną nawiewno-wywiewną w lokalu. Wobec ustalonego stanu faktycznego PINB dla miasta W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym wezwał inwestora do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w obrębie lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. M. [...] we W., ze szczególnym uwzględnieniem poprawności zwentylowania wykonanych pomieszczeń. Zobowiązany przedłożył opisane w postanowieniu opracowanie, które w uznaniu organu okazało się niekompletne. Na żądanie inwestora postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zmieniono termin realizacji nakazu wyznaczając termin do dnia 15 czerwca 2016 r.. W dniu 3 czerwca 2016 r. przedłożono ocenę techniczną. Organ pismem z dnia 21 września 2016 r. zawiadomił inwestora o niewykonaniu skierowaniu do niego nakazu wskazując na braki dokumentacji jakie w niej stwierdził. Zobowiązany zareagował na tę informację pismem z dnia 14 listopada 2016 r. prosząc o ,,wstrzymanie się z ostateczną decyzją, (...), gdyż dokumenty są w przygotowaniu". Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] skierowała do PINB pismo z dnia 15 stycznia 2018 r. zawierające żądanie wydania decyzji administracyjnej ze względu na samowolną przebudowę lokalu i użytkowanie go niezgodnie z przeznaczeniem. Celem zweryfikowania stanu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji zaordynował kolejną kontrolę przedmiotowego lokalu, którą przeprowadzono w dniu 19 marca 2018 r. Po zawiadomieniu stron o tzw. gotowości decyzyjnej w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej – k.p.a.) nakazał E.W.i M. K. współwłaścicielom przedmiotowego lokalu obowiązek doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie wentylacji nawiewno-wywiewnej pomieszczeń aneksu kuchennego i łazienki zapewniającej prawidłowe zwentylowanie wydzielonych pomieszczeń – zgodnej z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi; powiększenie otworu drzwiowego do pomieszczenia łazienki oraz zamontowanie w nim drzwi otwieranych na zewnątrz pomieszczenia o szerokości co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m, które w dolnej części posiadać będą otwory o sumarycznym przekroju co najmniej 0,022 m² dla dopływu powietrza, przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż na skutek złożonego odwołania DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że dostrzegł on m.in. wynikającą z przepisów prawa materialnego konieczność zbadania przez organ posiadania przez inwestora legalizowanych robót tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co warunkuje możliwość wykonania robót budowlanych doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z uwarunkowaniami technicznymi.. Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia 27 września 2018 r. wezwano inwestora do przedłożenia w terminie jednego miesiąca dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowane. Ustanowiony przez inwestora pełnomocnik pismem z dnia 7 listopada 2018 r. wystąpił do PINB o zawieszenie postępowania, co uzasadniano koniecznością skierowania sprawy dotyczącej zgody na dysponowanie częściami wspólnymi nieruchomości do sądu powszechnego. W reakcji na wniosek organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego złożenie stosownego wniosku do sądu, w terminie 7 dni pouczając, iż w przypadku braku zastosowania się do wezwania odmówi zawieszenia postępowania. Wobec braku działań zobowiązanego w wyznaczonym terminie sprawdzono na platformie internetowej sądu czy wniosek o jakim informował inwestor został złożony. Nadto na zapytanie organu Sąd Rejonowy dla W. F. udzielił pisemnej odpowiedzi, że w okresie od 2 listopada 2018 r. do 8 marca 2019 r. nie zarejestrowano wniosku inwestora o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. W świetle zebranego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał merytoryczne rozstrzygniecie w formie decyzji nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazano M. K. jako inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w obrębie piwnic budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb P. G.) oraz współwłaścicielowi tego lokalu rozbiórkę przebudowanych elementów budynku przy ul. M. [...] we W., w obrębie lokalu użytkowego nr [...], obejmującą: rozbiórkę ścianek działowych w w/w lokalu - wydzielających pomieszczenie łazienki w lokalu i demontaż urządzeń sanitarnych oraz zlewozmywaka w w/w lokalu wraz z odgałęzieniami instalacji wodnej i kanalizacyjnej na odcinkach od istniejących pionów do w/w urządzeń sanitarnych (w tym przepompowni ścieków z rozdrabniaczem) oraz zaślepienie pionów w/w instalacji w miejscach uprzednich podłączeń. Nadto w sentencji rozstrzygnięcia zastrzeżono, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przynależącej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej z obowiązującymi przepisami, zaś o zakończeniu robót należy powiadomić organ nadzoru budowlanego załączając oświadczenie osoby nadzorującej przedmiotowe roboty o wykonaniu robót zgodnie z decyzją, z zasadami wiedzy technicznej oraz z obowiązującymi przepisami. Uzasadniając wydany nakaz organ wyjaśnił treść obowiązków ciążących na inwestorze w myśl regulacji zawartej w art. 28 Prawa budowlanego. Następnie opisano procedurę legalizacyjną przeprowadzoną w sprawie. Treść uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zawiera opis stwierdzonych nieprawidłowości będących efektem poczynań inwestora, jak też zakres nałożonych na niego w toku postępowania obowiązków. Następnie PINB wykazał niezrealizowanie nakazu oraz opisał własne działania związane z ustaleniem okoliczności dotyczących wystąpienia przez inwestora do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Jak podał organ, do dnia wydania rozstrzygnięcia nie wpłynął żaden dokument na potwierdzenie wystąpienia do sądu z takim wnioskiem. W dalszej kolejności organ I instancji uzasadnił konieczność wydania nakazu rozbiórki samowolnie przebudowanych elementów obiektu budowlanego jako jedyną możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczono również, że nie wydano nakazu w stosunku do wykonanych instalacji czy wydzielonych dodatkowych pomieszczeń, gdyż poprawność tych robót została potwierdzona przedłożonymi dokumentami. Imieniem zobowiązanego jego pełnomocnik w terminie prawem przewidzianym wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Złożony środek zaskarżenia nie zawierał zarzutów co do wydanego rozstrzygnięcia. Skierowanym w toku postepowania odwoławczego pismem z dnia [...] r. pełnomocnik odwołującego się wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy we W. sprawy o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Uzasadniając żądanie pełnomocnik wnioskodawcy podała, że wniosek do sądu został już skierowany i wkrótce sprawie nadany zostanie dalszy bieg. W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji zrelacjonował stan sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, by następnie przytoczyć treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i motywy jakimi kierował się organ I instancji wydając kwestionowany nakaz. W ramach własnych rozważań, posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, omówiono tryb legalizacyjny wynikający z przepisów prawa materialnego. Szczególną uwagę organ odwoławczy poświęcił obowiązkowi przedłożenia przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontekście tego obowiązku wskazano na działania jakie w tym zakresie przeprowadził PINB dla miasta W., a nawet uwzględniono kierowane do strony informacje o konieczności przedłożenia przedmiotowego dokumentu i zapytania kierowane do sądu powszechnego odnośnie złożonego tam wniosku. DWINB uznał prawidłowość oceny w sensie technicznym zrealizowanych robót i wiążącą się z poczynaniami inwestora konieczność wykonania określonych obowiązków celem doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. Podzielono zasadność ograniczenia nakazu do czynności zawartych w sentencji decyzji PINB ze względu na potwierdzoną złożonymi dokumentami poprawność techniczną takich elementów jak instalacja elektryczna czy wydzielenie pomieszczeń. Końcowo organ podał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o zawieszenie postępowania. Jego zdaniem wniosek do sądu rejonowego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, o ile w ogóle został złożony, jest zdarzeniem przyszłym, niepewnym, a więc pozostaje bez wpływu na obecnie prowadzone postępowanie. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję M.K. działając przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie o zawieszenie postępowania w sprawie. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: art. 7, 8 i 9 k.p.a. - na skutek całkowitego pominięcia faktu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji skarżący złożył nowy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane - który to fakt został całkowicie zignorowany przez organ II instancji, co rażąco narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikające z powołanych przepisów. Nadto zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek braku zawieszenia postępowania w sprawie, gdy tymczasem wobec konieczności rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, organ II instancji zobowiązany był na podstawie powołanej normy zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez sąd. Uzasadniając żądania i zarzuty skargi oceniono wydaną w sprawie decyzję jako błędną. Zdaniem skarżącego w sprawie kluczowym zagadnieniem jest to, że skarżący został wezwany do wykazania uprawnienia do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wobec braku zgody sprawującej zarząd budynkiem spółdzielni mieszkaniowej konieczne stało się skierowanie sprawy do sądu. Rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane uznano za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Skarżący w toku postępowania odwoławczego złożył nowy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na wszczęcie procesu sądowego w sprawie zagadnienia wstępnego. Złożenie tego wniosku zobowiązywało organ do ustosunkowania się do niego, a organ powinien co najmniej sprawdzić, czy rzeczywiście takie postępowanie zostało już wszczęte. DWINB z rażącym naruszeniem przepisów powołanych w zarzutach skargi w ogóle nie zareagował na ten wniosek. Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnej wzmianki na temat złożonego wniosku, gdyż odniósł się on do wniosku złożonego w toku postępowania przed organem I instancji. Według skarżącego przesądza to o tym, że decyzja organu II instancji jest wadliwa i rażąco narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zasady działania organów administracji w sposób legalny, budzący zaufanie obywateli. Zdaniem autora skargi ,,Nie może być tak, że organ nie reaguje w żaden sposób na wniosek strony, dotyczący tak istotnej kwestii jak obligatoryjne zawieszenie postępowania". W załączeniu skargi przedłożono wydruk z systemu informacyjnego Sądu Apelacyjnego we W., potwierdzający złożenie w dniu 30 maja 2019 r. w Sądzie Rejonowym dla W.Ś.sprawy o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.. Na wstępie rozważań należy poczynić uwagę ogólną dotyczącą prawidłowego modelu postępowania inwestora na kanwie regulacji prawnomaterialnych. Przyjęta w podstawie prawnej zapadłych w sprawie rozstrzygnięć ustawa Prawo budowlane przewiduje różnego rodzaju czynności poprzedzające wykonanie robót budowlanych. Najczęstszym przypadkiem jest konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Pewna kategoria robót wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi (art. 29), zaś roboty budowlane o mniejszym znaczeniu dla porządku prawnego wolą ustawodawcy zostały całkowicie zwolnione z konieczności ingerencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. W realiach niniejszej sprawy, co pozostaje istotne ze względu na podnoszone zarzuty i twierdzenia skarżącego, o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wiedział on jeszcze przed realizacją inwestycji. Co prawda dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót, co zresztą sam skarżący potwierdził do protokołu w trakcie oględzin, lecz właściwy organ w terminie prawem przewidzianym wniósł sprzeciw. Mimo braku zgody właściwego organu na inwestycję, gdyż ze względu na zakres planowanej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżący przystąpił do robót. Z całą pewnością mamy więc do czynienia z samowolą budowlaną, którą inwestor zrealizował w pełni świadomie. Jakkolwiek świadomość naruszenia prawa czy jej brak w przypadku prowadzenia robót budowlanych nie została stypizowana jako ustawowa przesłanka samowoli budowlanej, okoliczność ta daje pewne światło na postawę inwestora podejmującego próbę legalizacji inwestcyji. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zarówno względem kwalifikacji prawnej robót jak i zastosowanego trybu legalizacyjnego na żadnym etapie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego skarżący nie wnosi zastrzeżeń. Z tej też przyczyny wystarczy wskazać, że skład orzekający Sądu nie stwierdza nieprawidłowości w tym względzie. Podstawą skargi są podniesione w niej zarzuty procesowe oscylujące wokół niezawieszenia postępowania ze względu na konieczność wylegitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Autorka skargi w piśmie procesowym stawia tezę, że kluczowym zagadnieniem jest to, że skarżący został wezwany do wykazania uprawnień do dysponowania nieruchomością wspólną. Prawidłowości tego poglądu należy zdecydowanie zaprzeczyć. Istotą sprawy nie jest bowiem wezwanie inwestora do przedłożenia określonego dokumentu lecz fakt zrealizowania przezeń robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej i wdrożenie postępowania legalizacyjnego, którego rzeczony dokument jest elementem. Należy więc zmienić optykę, co do istoty sprawy, gdyż zalegalizowanie samowoli budowlanej nie jest w żadnym razie obowiązkiem strony lecz jej uprawnieniem. Gdy zaś sprawca samowoli budowlanej nie akceptuje, bądź też nie może sprostać wymogom istniejącym w takim przypadku, ustawodawca przewidział rozwiązanie w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Tak wiec w badanej sprawie na inwestora nałożono określone obowiązki, które zresztą częściowo zrealizował. Już na początku postępowania inwestor miał świadomość konieczności przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jak wykazał to PINB dla miasta W., wykonane roboty, w tym w szczególności konieczność odpowiedniego zwentylowania lokalu, powodowały ingerencję w elementy wspólne obiektu budowlanego. Mimo jasności sytuacji w tym względzie inwestor nie tylko dokumentu takiego nie przedłożył, lecz nawet jak wynika z akt sprawy, nie podjął skutecznych działań nakierowanych na jego uzyskanie. Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. pełnomocnik inwestora zażądała zawieszenia postępowania informując, że konieczne stało się wystąpienie do sądu powszechnego. Mimo takiego żądania, jak zweryfikował to PINB, w istocie wniosku dotyczącego tzw. ,,zgody zastępczej" nie złożono. Fakt ten potwierdził organ I instancji wertując właściwe rejestry sądowe, a nawet kierując zapytanie do sądu, który udzielił odpowiedzi, że wniosku nie złożono. W tych okolicznościach wobec niezrealizowania obowiązku przez inwestora ziściły się wszelkie przesłanki do wydania przez PINB decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co więcej organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, choćby z tej przyczyny, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r. wyraźnie pouczył stronę, że w przypadku braku dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku do sądu, odmówi zawieszenia postępowania. Podobnie sytuacja przedstawia się w postępowaniu odwoławczym. Profesjonalny pełnomocnik złożył odwołanie nie zawierające zarzutów czy wniosków procesowych, a nawet z brakiem formalnym w postaci braku podpisu. W toku postępowania złożył pismo procesowe z dnia 25 maja 2019 r. zawierające wniosek o zawieszenie postępowania, w którym zapewniono, że wniosek do sądu został już skierowany i wkrótce sprawie zostanie nadany dalszy bieg. Jednak, jak wynika z akt sądowoadministracyjnych, deklaracja ta mijała się z prawdą. W załączeniu skargi przedstawiono bowiem kserokopię z dokumentu wygenerowanego z systemu informatycznego Sądu Rejonowego W. Ś., z którego wynika, że istotnie wniosek do sądu wpłynął ale dopiero w dniu 30 maja 2019 r.. Stąd też proste zestawienie dat pisma kierowanego do organu i złożenia wniosku w sądzie powszechnym potwierdza, że pełnomocnik nie tylko odwołuje się do czynności jakich jeszcze nie dokonano ale też samo ubieganie się o tzw. zgodę zastępczą mimo upływu czasu nie stanowiło dla inwestora jakiegoś szczególnie ważkiego przedmiotu zainteresowania. Odnosząc się do zarzutów skargi polegających na nieuwzględnieniu wniosku o zawieszenie postępowania, nie odniesieniu się przez organ do tego wniosku, a nawet na nie sprawdzeniu czy postępowanie przed właściwym sądem zostało w ogóle wszczęte, nie poczynienie w uzasadnieniu decyzji nawet wzmianki na temat złożonego wniosku i ,,pisaniu" przez organ II instancji o wniosku złożonym w toku postępowania przed organem I instancji – nie można ich w żadnej mierze podzielić. Pomijając już fakt, że skarżący bagatelizuje w toku postępowania konieczność uzyskania dokumentu potwierdzającego możliwość dysponowania przez niego nieruchomością wspólną na cele budowlane, przyjdzie uznać, że treść skargi dowodzi niezaznajomienia się przez jej autora z treścią zaskarżonej decyzji. Otóż wbrew twierdzeniom skargi DWINB w decyzji z dnia [...] r. nr [...] owszem odniósł się do oceny przez PINB problematyki zawieszenia postępowania i wniosku w tym względzie do sądu powszechnego. Nie zauważył jednak autor skargi, że w uzasadnieniu decyzji DWINB (strona 9 – ostatni akapit) organ odniósł się do złożonego w uzupełnieniu odwołania wniosku i wyrażono stanowisko, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ odwoławczy poddał nawet w wątpliwość, do czego zdecydowanie uprawniało go wcześniejsze podawanie przez inwestora sprzecznych informacji, czy faktycznie wniosek do sądu został złożony, gdyż strona tego nie udokumentowała. Nadto organ ocenił, że jest to zdarzenie niepewne i uznał brak jego wpływu na prowadzone postępowanie. W tych okolicznościach Sąd zauważa, że okoliczności podniesione i opisane w skardze, z którymi zresztą wiązano konkretne zarzuty procesowe, faktycznie nie miały miejsca. Bez względu na fakt, czy w istocie skarżący wystąpił z właściwym wnioskiem do sądu powszechnego i tak nie istniały przesłanki do zwieszenia postępowania administracyjnego. Pogląd ten jest również aktualny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem należy mieć też na uwadze zawarcie w skardze wniosku ewentualnego o zawieszenie postępowania. Wyjaśnić należy, że tytuł prawny do nieruchomości jest jednym z bardziej istotnych elementów pozwolenia na budowę i postępowania legalizacyjnego. Już przecież w art. 4 Prawa budowlanego zawarto zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Fakt ten rodzi dalej idące skutki choćby tego rodzaju, że bez wykazanie tego tytułu postępowanie naprawcze nie może zakończyć się pomyślnie. Z kolei ewentualne ubieganie się o uzyskanie takiego uprawnienia do nieruchomości w toku postępowania naprawczego nie daje podstaw do zawieszenia postępowania. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Natomiast rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, istnieje nadto zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, (patrz www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy procedowały w oparciu o art. art. 51 Prawa budowlanego. Wskazany przepis nie wiąże sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie oznacza, że nie jest to okoliczność istotna prawnie. Konsekwencją braku jednoznacznego odwołania wyżej wymienionego przepisu do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. W przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada należy wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W badanej sprawie zaistniała sytuacja, w której nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stąd też konieczne stało się nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Orzekające w sprawie organy w sposób niesporny ustaliły, że w trakcie postępowania inwestor nie posiada i nie posiadał też wcześniej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trudno byłoby przecież zakładać, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12). Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy PINB dla miasta W. ustalił, że inwestor nie miał zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane zasadnie zakończył w sposób przyjęty w wydanej decyzji postępowanie naprawcze. Dodatkowo w sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie przez organ prowadzonego postępowania. W sprawie nie występuje zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez organ w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a wydaniem orzeczenia w zakresie tzw. zgody zastępczej. Brak orzeczenia sądu powszechnego nie uniemożliwia przecież wydania rozstrzygnięcia przez PINB w toku czynności postępowania naprawczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.