II SA/Wr 631/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Anna Siedlecka Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. i S. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku położonego w S. przy R. [...] uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; I. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. F. i S. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2005 r. (Nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. – działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. - nakazał A. F. i S. F., dokonać rozbiórki nadbudowanej części budynku położonego w S. R. [...], a po dokonaniu rozbiórki doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu organ podał, że ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęte zostało postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodne z przywołanymi przepisami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 27 września 2004 r. postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, dokonania zabezpieczeń budowy i dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej. Pomimo prawomocności postanowienia inwestorzy nie przedstawili żądanej dokumentacji. Celem przywrócenia budowy do stanu zgodnego z prawem, w decyzji z dnia 11 marca 2005 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nałożono na inwestorów obowiązek wykonania czynności polegających na przedłożeniu inwentaryzacji robót budowlanych wraz z oceną ich przydatności oraz ekspertyzy technicznej sporządzonej przez uprawniony podmiot i uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Straży Pożarnej. W wyniku postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decyzją z dnia 29 kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożonych obowiązków a dokonał zmiany jedynie w części w której ustalono termin ich wykonania. Ostatecznie ustalono, że wskazane obowiązki powinny być wykonane do dnia 30 lipca 2005r. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po upływie ustalonego terminu, sprawdzono wykonanie nałożonych obowiązku. Ponieważ do dnia wydania decyzji nie wpłynęła żądana dokumentacja, stwierdzono, że inwestorzy ich nie wykonali , co skutkowało koniecznością nałożenia przez organ nadzoru budowlanego, sankcji określonej w art. 51 ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy. Dlatego orzeczono o nakazie rozbiórki nadbudowanej części budynku. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowali w odwołaniu A. F. i S. F. Odwołujący się podnieśli, że czynności nakazane decyzją z dnia 11 marca 2005 r. nie zostały wykonane, ponieważ została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podkreślono również, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody D. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego odwołujący się nie powinni ponosić konsekwencji uchybień organu wydającego pozwolenie na budowę. Rzeczywistość jest jednak inna. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia 16 września 2005 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Przedstawiając natomiast motywy swojego rozstrzygnięcia wskazał przede wszystkim na poprawność orzeczenia pierwszoinstancyjnego pod względem formalnym jak też na jego zgodność z przepisami prawa materialnego. Jako istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, wskazano fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestorzy nie uzyskali zgody właściwego organu na użytkowanie przedmiotowej nadbudowy, w związku z tym organy nadzoru budowlanego zobligowane były do prowadzenia postępowania naprawczego, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił również z jakich względów, inwestor który uzyskał najpierw pozwolenie na budowę i prowadził roboty budowlane na podstawie tego pozwolenia, a następnie pozwolenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności, nie może być traktowany tak jak podmiot który realizuję inwestycję od początku w warunkach samowoli budowlanej. Jest to przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego i dlatego mają do niego zastosowanie przepisy art. 50 i 51 tego aktu. W rozpatrywanej sprawie wymogi wynikające z przywołanych przepisów zostały zachowane. Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 wydano bowiem postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydano decyzję nakładającą na inwestorów wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i określającą termin ich wykonania do dnia 30 lipca 2005 r. Inwestorzy z nałożonych obowiązków się nie wywiązali, zatem zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, organ zobligowany był do wydania odpowiedniej decyzji. Ponadto podkreślono, że postępowanie sanacyjne prowadzone na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego charakteryzuje się tym, że tylko od inwestora zależy, czy będzie on chciał dokonać legalizacji wykonanych czynności. W przypadku, gdy nie będzie miał takiej woli, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji orzeczony przez organ I instancji nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, czyli takiego jaki istniał przed dniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest wynikiem nie wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów i doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Zauważono również, że organ odwoławczy bada wyłącznie sam stan wykonania nałożonych obowiązków. Niewykonanie choćby jednego z nich, skutkuje zaś obligatoryjnym obowiązkiem wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, że wielokrotnie już odwołującym się wyjaśniany był tok postępowania naprawczego. Byli oni również informowani o skutkach braku podjęcia stosownych działań mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono też, że samo wniesienie skargi do WSA nie wstrzymuje z mocy prawa wykonalności ostatecznego orzeczenia, dlatego wynikający z niego obowiązek jest wymagalny. Natomiast skarżący nie zwrócili się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a organ nie znalazł podstaw do zastosowania instytucji o której mowa w art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. F. i S. F., ponieśli, że nie zgadzają się z całą serią postanowień i decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji. Stwierdzili, że organy te cedują na nich wszelkie konsekwencje formalno-finansowe wynikające z uchybień organu wydającego pozwolenie na budowę. Skarżący nie mogą zrozumieć dlaczego za uchybienia organu wydającego pozwolenie na budowę oni – jako strony i podatnicy – mają ponosić konsekwencje. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Zdaniem strony przeciwnej, zarzuty podniesione w skardze, pozostają bez wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawę administracyjną stanowi zaś przewidziana w przepisach prawa materialnego administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa, 1999 r, s. 211-212). Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art. 135 przywołanej ustawy pojęcie "granic danej sprawy" wyznaczane jest, nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu (patrz tez uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczy to także relacji pomiędzy decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją. Trzeba bowiem zważyć, że zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji stanowią decyzje związane z decyzją nakładającą na inwestorów obowiązki wykonania określonych czynności, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Podjęte one bowiem zostały na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jako konsekwencja niewykonania obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Konstrukcja przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że wydawane na ich postawie rozstrzygnięcia mają charakter związany. Nie byłoby bowiem możliwe orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 3, gdyby wcześniej organ nie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Prawny byt pierwszej decyzji warunkuje zatem prawny byt drugiej. Konieczność zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 3, z powodu niewykonania nałożonych obowiązków, mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jest efektem uprzedniego, skutecznego, nałożenia tych obowiązków na strony, w drodze decyzji administracyjnej. Występuje tu zatem związek pomiędzy decyzją pierwotną i zależną . W tej sytuacji okolicznością istotną dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego wszystkie rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji - w tym również ostateczną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2005 r. - jakie zostały podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakładające na inwestorów – S. F. i A. F. - obowiązek wykonania określonych czynności (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 378/05). Uchylenie wskazanych decyzji, nie pozwala tym samym, na zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej – jako odpowiadających prawu – skoro, co podkreślano już w motywach tego orzeczenia, są one konsekwencją wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych orzeczeń, oznacza, że zaskarżone decyzje nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Co więcej, zaakcentowany wyżej związek pomiędzy decyzją pierwotną i zależną oznacza, że należy przyjąć, że również zaskarżone decyzje dotknięte są tymi samymi wadami prawnymi, co decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Wady te zostały szczegółowo omówione w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. II SA/Wr 378/05, w której występują te same strony i uczestnicy postępowania, stąd niecelowe jest obecnie ich powtarzanie. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zgodnie z art. 145 §1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne jest wyeliminowane z obrotu prawnego również decyzji opisanych w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu.