II SA/Wr 633/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu. oddala skargę U Z A S A D I E N I E Sąd ustalił następujący stan faktyczny: Postanowieniem Starosty S. z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 152 i 123 § 1 kpa odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Starosty S. z dnia 7 maja 2009 r., nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], AM-1. Motywując rozstrzygnięcie organ przede wszystkim argumentował, że D.M. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdzono, ze stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec spełnienia przez inwestora wymagano określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 tejże ustawy, organ nie mógł odmówić wydania kwestionowanego przez wnioskującą pozwolenia na budowę. Opisane postanowienie w ustawowym terminie zakwestionowała D.M. zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, która miała wpływ na jego treść, polegający na błędnym uznaniu, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy projekt budowlany, na podstawie którego przeprowadzona jest przedmiotowa inwestycja oparty jest na fałszywym wskazaniu inwestora, co do przebiegu granicy między działką nr [...], stanowiącą własność D.M. działką nr [...] należącą do inwestora, co potwierdzają przedłożone dokumenty. Zwróciła uwagę, że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się proces w sprawie wydania zajętego przez inwestora pasa gruntu (sygn. akt I C [...]). Dodatkowo przedłożyła sporządzoną na potrzeby prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w S. sprawy karnej (sygn. ds. [...]) opinię, w której biegły sądowy ustalił odmienny przebieg granic niż wskazany przez inwestora ,,projektantowi budowy". Postanowieniem nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 152 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, z pózn zm.) po rozpatrzeniu zażalenia D.M. na opisane postanowienie Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w związku z zainicjowanym postępowaniem wznowieniowym D.M. zwróciła do Starosty S. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczegółowo opisanej wcześniej. Motywując żądanie strona zakwestionowała uwidoczniony w projekcie budowlanym przebieg granicy pomiędzy należąca do niej działką nr [...], a objętą realizowanym zamierzeniem budowlanym działką nr [...]. Dodatkowo wskazywała że w dokumentach istnieją istotne rozbieżności co do rzeczywistej szerokości działki nr [...], co świadczy o nierzetelności pomiarów i powinno skutkować odmową udzielenia zgody na budowę. Dlatego D.M. argumentowała, że utrzymanie stanu niezgodności projektów budowlanych i decyzji z prawem powoduje, że dalsze wykonywanie robot budowlanych mogłoby grozić stronom niepowetowaną szkodą i ingerować w jej prawo własności. Jak wskazuje dalej Wojewoda stosownie do dyspozycji przepisu art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nawiązując do oceny merytorycznej poprawności kwestionowanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreśla, że sprawa wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym ma charakter incydentalny wobec postępowania głównego. Oznacza to zatem, ze w tym postępowaniu nie powinno się rozstrzygać kwestii posiadania przymiotu strony przez wnioskodawczynię. Należy bowiem wskazać, że wydanie przez Starostę S. postanowienia z dnia 25 maja 2009 r. o wznowieniu - na wniosek D.M. - postępowania w sprawie stworzyło swoiste domniemanie posiadania nią statusu strony. Dopóki zatem właściwy w sprawie organ pierwszej instancji nie wyda kończącej postępowanie w sprawie decyzji, w której orzeknie o braku legitymacji procesowej, D. M. należy traktować jako stronę postępowania ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Założenie to oznacza, że błędna była argumentacja organu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania decyzji ze względu na brak posiadania wnioskodawczynie przymiotu strony. Zapatrywanie takie w ogóle pomijało zasadnicze przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, które kreuje art. 152 § 1 kpa. Dlatego też, organ odwoławczy - rozpatrując w drugiej instancji złożony wniosek w żadnym wypadku nie przesądza, czy wnioskująca istotnie miała status strony kwestionowanych postępowań budowlanych, a tym samym czy ma legitymację procesową w postępowaniu wznowieniowym. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że sprawa ta zostanie rozstrzygnięta w decyzji organu pierwszej instancji, która zakończy postępowanie główne (wznowieniowe). Przechodząc do dalszej części rozważań zwrócić należy uwagę, że treść przepisu art. 152 § 1 kpa, wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji tylko od jednej przesłanki merytorycznej - wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Innymi słowy, właściwy organ, przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji (zarówno organ pierwszej jak drugiej instancji) nie musi bezspornie ustalić istnienia określonej podstawy wznowieniowej (w niniejszej sprawie będzie chodziło o nową okoliczność w postaci błędnie uwidocznionego w projekcie budowlanym przebiegu granicy dziatki nr [...] z działką nr [...]). Powinien on natomiast ocenić czy istnieje hipotetyczny związek pomiędzy zarzucaną wadliwością a decyzją polegający na ustaleniu, że o ile faktycznie taka wadliwość miałaby miejsce, to w wyniku wznowienia postępowania kwestionowana decyzja zostanie uchylona (a co za tym idzie zastąpiona decyzją innej treści). Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że zainicjowane przez D.M. postępowanie wznowieniowe, a także rozpatrywany wniosek, mają na celu zniweczenie skutków prawnych ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego przy jego rozpatrywaniu należy respektować zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia, bądź wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych winno mieć miejsce sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. (wyr. NSA z dnia 2 września 1998 r., IV SA 311/96, LEX nr 43803). Przekładając powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy akcentuje, że wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie D.M. zarzuciła, że uwidoczniony w projekcie budowlanym (na mapie do celów projektowych) przebieg granicy pomiędzy działką inwestowania nr [...] a należącą do niej działką nr [...] nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu. W tym kontekście przedłożyła ona oznaczone na wstępie dokumenty, których treść sugerowałyby, że sporna granica w rzeczywistości przebiega w innym miejscu (odręczna kopia szkicu polowego oraz opinia biegłego sądowego). Abstrahując od oceny wiarygodności tych dokumentów organ drugiej instancji musi mieć na uwadze, ze kwestionowanie przebiegu granic w procesie budowlanym - a co za tym idzie również w postępowaniu wznowieniowym- nie będzie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia gdy obiekt został zaplanowany z takim marginesem bezpieczeństwa, ze nawet przy innym niż wynikający z projektu budowlanego przebiegu granic zostaną zachowane wymagane prawem odległości. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie trzeba udowodnić zaistnienia podnoszonej przez stronę podstawy wznowieniowej. Istotne jest tutaj wykazanie relewantnego wpływu na kierunek kwestionowanego rozstrzygnięcia takiej podnoszonej wadliwości. Jeśli zatem sugerowany przez skarżącą "prawdziwy" przebieg granicy mógłby powodować niezachowanie przez realizowany budynek odległości wymaganych prawem to nożna byłoby mówić o związku przyczynowym, polegający na tym, że uwzględniając tę nową okoliczność w postępowaniu wznowieniowym należałoby uchylić kwestionowaną decyzję oraz orzekając, co do istoty sprawy, odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. art. 35 ust. 3, w zw. z ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego). W tym kontekście należy zauważyć, że zarówno z treści odręcznie sporządzonego przez D. M. szkicu polowego z dnia 28 sierpnia 2001 r. jak i załączonej do zażalenia opinii biegłego sądowego. - które to dokumenty zasadniczo pokrywają się w swoich konkluzjach - wynika prawdopodobieństwo, że granica pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] została przesunięta o ok. 2,5 metra. Konsekwentnie zatem można przyjąć, że te ustalenia mogłyby wskazywać, że określona na załączonej do projektu budowlanego mapie do celów projektowych odległość realizowanego budynku od granicy działki nie wynosi 7 metrów, lecz 4,5 metra. Oznacza to zatem, że nawet jeżeli - w świetle zaoferowanych dokumentów zarzuty D.M. są słuszne to nie spowodowałyby zaistnienia sprzeczności usytuowania spornego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pki 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych., jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 650 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13. 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. A zatem odległość, która wynikałaby z wskazywanego przez D. M. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (tj. 4,5 metra) pozwalałaby na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu na działce nr [...]. Reasumując, organ drugiej instancji uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia kwestionowane postanowienie Starosty S. odpowiada przepisom prawa, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia aby okoliczności wskazane przez D. M. - w świetle przedłożonych przez nią warunkowały uchylenie kwestionowanej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła D.M.. W skardze zarzuciła naruszenie przez organy art. 152 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj poprzez odmowę wstrzymania decyzji ostatecznej mimo że istnieją podstawy do uwzględnienia wniosku. Wniosła o nakazanie wstrzymania zakwestionowanej decyzji, bowiem jak podniosła w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji z dnia 7 maja 2009 r., nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr 128/09, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W motywach skargi podniesiono, że usytuowanie budynku nie odpowiada odległościom, wynikającym z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do skargi dołączyła opinię biegłego geodety na okoliczność, że budynek został posadowiony w odległości 3,5 m. od granicy działki. Dodała, że postępowanie wznowieniowe toczy się na jej wniosek od maja 2009 r. i Starosta S. winien od początku dążyć do wyjaśnienia sprawy, a nie przerzucać cały ciężar dowodowy na skarżącą. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Obecni na rozprawie uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, wydane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej w skrócie "p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) , w tym także na postanowienia wydane na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu skarga nie mogła być uwzględniona, kwestionowane postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają bowiem prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 kpa, stosownie do którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tejże decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Jak wynika z lektury uzasadnienia organu odwoławczego organ ten omówił i ustosunkowała się do zgromadzonego w sprawie dotychczas materiału dowodowego i bez przekroczenia zasad postępowania administracyjnego a także dokonując niewadliwej wykładni przepisu, stanowiącego podstawę prawną kontrolowanego orzeczenia uznał, że brak jest podstaw fatycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej. Jeszcze raz wyjaśnić trzeba, że kompetencja sądu obejmuje badanie zaskarżonych doń orzeczeń pod względem legalności. Kontrolując pod tym kątem kwestionowane orzeczenie sąd nie dopatrzył się w działaniu organów niezgodności z prawem. Według Sądu nieuprawniony jest pogląd wyrażony w skardze, jakoby (w toku prowadzonego postępowania!) zaistniały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo wydania innej decyzji, aniżeli dotychczasowa. Organ dokonał analizy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w kontekście jej prawidłowości w świetle Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690), i doszedł do przekonania, że nawet przy wadliwości granicy, wytyczonej pomiędzy działkami, normatywne odległości zostają zachowane. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na istotną dla sprawy okoliczność, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, postanowienie Wojewody D. nosi datę 19 sierpnia 2009 r. (vide k. 31 akt organu pierwszej instancji), zaś opinia wydana w sprawie cywilnej została dołączona do akt administracyjnych, do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 3 września 2009 r., czyli po wydaniu kontrolowanego orzeczenia (vide k. 32 i n. tychże akt). W efekcie dowód ten nie mógł już mieć wpływu na wydane w sprawie postanowienia. Pismo procesowe zostało złożone przez profesjonalnego pełnomocnika i poza dołączeniem dowodu nie zgłosił on kolejnego wniosku w sprawie. W konsekwencji nie można podzielić poglądu, jakoby organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 152 § 1 kpa. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że powodem wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że przedłożone do akt dowody (na etapie wydawania w sprawie zaskarżonych postanowień) potwierdzają prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Orzekając w zakresie odmowy wstrzymania decyzji ostatecznej organ, na tamtym etapie postępowania stwierdził, po przeanalizowaniu dotychczas zgromadzonych dowodów w sprawie, że nie istnieją okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle dotychczasowych uwag należy bowiem wskazać, że ustawodawca zobligował kompetentny organ do wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, jeżeli "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Do zastosowania art. 152 § 1 kpa wystarczy wskazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. W literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 152 k.p.a. podkreśla się incydentalny charakter postępowania rozstrzygającego w przedmiocie wstrzymania decyzji ostatecznej w ramach postępowania wznowieniowego. Stąd kwestia ta nie podlega tym samym regułom, co rozpatrzenie samej sprawy administracyjnej, czyli ustawodawca nie wymaga zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego stosownie do art. 77 k.p.a.. Nie obliguje też kompetentnych organów do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. Aby wydać postanowienie w trybie omawianego przepisu organ musi, dokonując analizy zaistniałego stanu faktycznego, rozważyć czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Inaczej mówiąc, konieczne jest uznanie przez organ, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową. Stąd nie sposób uznać, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 k.p.a. ma cechy dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii. Takiej szerokiej analizy organ w uzasadnieniu postanowienia dokonał i przeprowadzonym rozważaniom nie można skutecznie zarzucić braku spójności, czy też niezgodności z materiałem sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że sąd podziela pogląd prawny, zawarty w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego, że zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, nie poparte materiałem dowodowym wykazującym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16§ 1 k.p.a., wyrok NSA z dnia 2 września 1998r. sygn. akt IV SA 2311/96 Lex nr 43803). Przyjęcie takiej oceny uzależnione jest od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Celem wstrzymania wykonania decyzji może być zapobieżenie powstania nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych jej wykonania, niekiedy przeciwdziałanie powstaniu lub pogłębieniu rozmiaru szkody wywołanej tym wykonaniem, nie jest też wykluczone wywołanie wstrzymaniem wykonania decyzji skutków korzystnych dla jej adresata, gdyby prawdopodobieństwo uchylenia decyzji było wysokie, zaś odwrócenie skutków wykonania decyzji przez niego byłoby wysoce uciążliwe. Jak dodatkowo wynika z akt sądowych, obecni na rozprawie uczestnicy postępowania (inwestorzy) oświadczyli, że budynek już został wybudowany (czemu nie zaprzeczyła skarżąca), zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu decyzji (czyli de facto wstrzymanie inwestycji) nie miało by obecnie żadnego praktycznego znaczenia. Jest inną kwestią czy postępowanie przed organem pierwszej instancji trwało zbyt długo i czy organ ten nie dopuścił się np. bezczynności, ale te okoliczności nie są przedmiotem niniejszej kontroli. W razie bezczynności organu służy stronie odrębny środek procesowy w postaci zażalenia, a następnie skargi na bezczynność, zaś w zakresie innych nieprawidłowości, dostrzeżonych w postępowaniu organów administracji publicznej także tzw. skarga powszechna. Wskazać jednakże jednoznacznie należy, że w toku niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego sąd bada jedynie legalność zapadłych w toku postępowania postanowień. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - w tym art. 16 kpa - które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)