II SA/Wr 634/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie : NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. i S. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 14 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej – pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów rybnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 155 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. i S. K., Starosta Powiatu O. odmówił zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Powiatu O. Nr [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych o pow. 4,90 ha na działce nr [...] i [...] obręb D., gm. T. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, iż stronami postępowania są właściciele stawów położonych niżej, w wyniku czego pismem z dnia 27 czerwca 2005 r. wezwano strony do wypowiedzenia się w przedmiocie wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę decyzji. W ustalonym terminie oświadczenie złożyli A. B., T. K., B. P. i S. T., którzy takiej zgody nie wyrazili, argumentując iż zmiana (rozszerzenie decyzji) znacznie pogorszy gospodarkę wodną na sławach niżej położonych. Ponadto A. B. zwrócił także uwagę na fakt, że bilans wodny dodatni jest jedynie w okresie listopad-marzec, natomiast w pozostałym okresie bilans ten jest tak mały, że może jedynie zabezpieczyć przepływ biologiczny. Jak wskazał dalej organ, zgodnie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wywiódł zatem organ, zgoda stron stanowi podstawową przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a. Jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W przypadki wielu stron postępowania zmiana decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest wyrażeniem zgody wprost i wyraźnie przez wszystkie strony. Ponieważ w przedmiotowej sprawie cztery osoby, będące stronami postępowania, zdecydowanie nie wyraziły zgody, brak było możliwości na uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. i S. K., podnosząc iż zmiana pozwolenia wodnoprawnego miała na celu przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania oraz gospodarowania wodami powierzchniowymi dla potrzeb stawów rybnych znajdujących się na działkach nr [...] i [...] obręb D., gm. T. Poprzednie pozwolenie wodnoprawne z dnia 5 kwietnia 1993 r. zezwalało stronie na zalewanie stawów do 10 maja każdego roku i nie powodowało żadnych niekorzystnych zjawisk dla pozostałych użytkowników stawów. W taki sposób stawy były użytkowane przez odwołujących się od lat 80-tych, czyli przez 25 lat ich stawy nie wpływały niekorzystnie na użytkowników stawów leżących niżej. Ponadto wskazano, iż zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego we W. Nr [...] z dnia 8 czerwca 1992 r., wydanej dla B. P., S. T., P. K. i R. W., pobór wody do zalewu stawów i otrzymania zalewu może pochodzić tylko i wyłącznie ze zlewni własnej Rowu A, natomiast stawy należące do odwołujących się zasilane są tylko i wyłącznie ze zlewni rzeki O. W takiej sytuacji w/w Panowie nie mogą być stroną postępowania w sprawie wydania dla W. i S. K. pozwolenia wodnoprawnego, a ich sprzeciw nie może być brany pod uwagę. Jak podniesiono, w uzasadnieniu decyzji o odmowie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, Starosta Powiatu O. nie wskazał na jakich przesłankach potraktował w/w Panów jako strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem stron, bilans wodny się nie zmieni, ponieważ najpierw w miesiącu kwietniu spuszczają oni stawy, a w miesiącu kwiecień-maj nawadniają je taką samą ilością wody. Ponadto stwierdzono, iż A. B., zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym nr [...] z dnia 22 maja 1992 r., nawadnia swój staw w okresie luty-kwiecień w maksymalnej ilości 50 l/s, natomiast pobór wody na stawy odwołujących do 10 maja nie zakłuci nawadniania jego stawu, tym bardziej że spuszczając swoje stawy w miesiącu kwietniu może on wykorzystywać tą wodę. W odczuciu stron nie ma żadnych przesłanek merytorycznych i prawnych do odmowy udzielenia im proponowanych zmian w pozwoleniu wodnoprawnym. Mając powyższe na uwadze wnieśli oni o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie nowej decyzji zgodnie z wnioskowanymi zmianami. W dniu 14 września 2005 r. Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. Stronami postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (jak i jego zmiany) w myśl art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) są właściciele urządzeń wodnych (stawy rybne są urządzeniami wodnymi) znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co wyczerpuje również treść art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie "strony". Z akt sprawy, jak zauważył organ odwoławczy, wynika że A. B., T. K., B. P. i S. T., posiadający pozwolenia wodnoprawne na korzystanie dla potrzeb swoich stawów rybnych z wody rzeki O. i rowu "A", nie wyrazili zgody na wnioskowaną przez Państwa K. zmianę pozwolenia będącego decyzją ostateczną. Ponieważ stawy W. i S. K. usytuowane są powyżej, wnioskowana przez nich zmiana uprawnień, obejmująca terminy napełniania stawów, rzędne piętrzenia i zwolnienie z obowiązku przepuszczania przepływu nienaruszalnego, niewątpliwie wpłynie na warunki realizacji uprawnień określonych w pozwoleniach wodnoprawnych właścicieli stawów usytuowanych poniżej. Czyni to, w ocenie organu, ich stronami postępowania w sprawie wnioskowanej zmiany pozwolenia wodnoprawnego i brak ich zgody (niezależnie od merytorycznej słuszności), uniemożliwia organowi wydanie decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. Z powyższą decyzją nie zgodzili się W. i S. K. i wnieśli na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Skarżący zarzucili w niej naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 75 i art. 77 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazali skarżący, zaskarżona decyzja została wydana pod rządem znowelizowanej ustawy - Prawo wodne. Przepisem art. 127 ust. 7 tej ustawy, który jest przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 28 k.p.a., ustawodawca doprecyzował dla potrzeb postępowań o udzielnie pozwoleń wodnoprawnych pojęcie strony. Wyliczenie w przepisie materialnym potencjalnych podmiotów, które mogą być stronami takiego postępowania, nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia dowodu dokumentującego prawa strony. Takiego postępowania wymaga, zdaniem strony skarżącej, zwłaszcza określenie rzeczywistego zasięgu oddziaływania korzystania z wód w odniesieniu do innych uprawnionych do rybactwa (opinia biegłego, eksperta). Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji jedynie przywołał w uzasadnieniu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego i oparł się na oświadczeniach osób, które nie wyraziły zgody na zmianę decyzji ostatecznej, złożonych przed organem I instancji, zakładając z góry bez udokumentowania, że są to strony postępowania. Takie założenie jest, zdaniem skarżących, naruszeniem art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., co jest też konsekwencją niewypełnienia obowiązku przez oba organy wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. i uniemożliwienia wnioskodawcom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ponadto podniesiono, iż organ w zaskarżonej decyzji nie zaprzecza merytorycznej słuszności wnioskodawców do zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód do 15 maja każdego roku, ale przyjmuje, że brak zgody domniemanych stron - niesprawdzonych i nieudokumentowanych – daje podstawę do odmowy spełnienia jego słusznych zagwarantowanych prawem interesów. Jednocześnie strony podkreśliły, że decyzja wcześniejsza o pozwoleniu wodnoprawnym, która wygasła z upływem terminu ważności, przyznawała skarżącym pozwolenie na pobór wód do terminu wnioskowanej zmiany (15 maja każdego roku). Podzielając pogląd wyrażony przez Wojewodę D., iż prawo wodne nie stawia w pozycji uprzywilejowanej posiadaczy pozwoleń, którzy wcześniej uzyskali pozwolenia, podniosła iż nie stawia wyżej też tych, których ujęcia poboru wód znajdują się niżej. Prawa stron w każdej sytuacji są bowiem równe, a stroną nie jest się tylko dlatego, że ujęcie wody jest poniżej ujęcia wcześniejszego posiadacza pozwolenia. Wskazane uchybienia organów, które nie tylko miały istotny wpływ na rozstrzygniecie, ale wręcz uniemożliwiły merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zmianie ostatecznej decyzji, uzasadniają konieczność złożenia skargi i jej uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to zdaniem organu, że kwestionowanie w skardze praw stron w oparciu o wprowadzany w/w zmianą przepis ustawy – Prawo wodne jest bezpodstawne. Osoby, które sprzeciwiły się wnioskowanej zmianie decyzji są właścicielami stawów rybnych, których gospodarka wodna związana jest z gospodarką wodną stawów skarżących, a fakt i sposób tego powiązania wynika z posiadanych pozwoleń wodnoprawnych i dokumentacji technicznych (operatów wodnoprawnych), w oparciu o które pozwolenia wodnoprawne były udzielane. Zatem, jak wywiódł Wojewoda D., organ nie musiał korzystać w tej sytuacji z pomocy biegłych czy też dodatkowych ekspertyz dla określenia zasięgu oddziaływania korzystania z wód pod kątem ustalenia stron postępowania. Brak zgody choćby jednej ze stron na wnioskowaną zmianę decyzji ostatecznej oznacza, że zmian taka nie może być przeprowadzona w trybie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego jaki i przepisami prawa procesowego. Przy czym sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego wynikającego z daty wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z przedłożonych akt administracyjnych sprawy. W rozpoznawanej sprawie ocena zgodności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy administracyjne orzekające w sprawie wyjaśniły i ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, jakie osoby należy uznać za strony wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej – pozwolenia wodnoprawnego, gdyż ta istotna okoliczność rzutuje na wydane rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne o zmianę ostatecznej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2001 r., zostało wszczęte w dniu 5 października 2004 r. na wniosek W. i S. K. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (14 września 2005 r.), jak również decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ pierwszej instancji (1 sierpnia 2005 r.) obowiązywały przepisy prawa wodnego zmienione ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087), która weszła w życie z dniem 30 lipca 2005 r. W art. 21 ustawy zmieniającej zawarto klauzulę, że "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe." Wskazana norma prawna odnosi się do niniejszej sprawy, gdyż prowadzone postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 3 czerwca 2005 r. i nie zostało zakończone do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną. Organ odwoławczy stosując przepis art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, w brzmieniu zmienionym wymienioną ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r., określającym kto może być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (jego zmianę), nie zwrócił uwagi na treść przepisu art. 21 powołanej ustawy z 3 czerwca 2005 r. i zastosował normę prawną., która nie odnosiła się do niniejszego stanu faktycznego. Tym samym uznał za strony postępowania A. B., T. K., B. P. i S. T., którzy – jak podaje organ odwoławczy - posiadają pozwolenia wodnoprawne na korzystanie dla potrzeb swoich stawów rybnych z wody rzeki O. i rowu "A". Wskazać również należy, że samo powołanie się organu na przepis art. 28 kpa "definiującego pojęcie strony", bez dokładnego wyjaśnienia interesu prawnego (a nie jakiegokolwiek interesu) niezbędnego do uznania za strony niniejszego postępowania – z wyłączeniem wnioskodawców – pozostałych wymienionych osób fizycznych, nie czyni zadość wymogom procedury administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony, musi zatem organ (lub ta osoba) wykazać, że istnieje materiolnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie określonej osoby (osób). Zbliżone zresztą stanowisko zajął sam Wojewoda D. w poprzednio wydanej przez siebie decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie (z dnia 5 maja 2005 r. Nr [...]), wskazując organowi pierwszej instancji, że "Wezwanie przez organ I instancji na rozprawę administracyjną innych posiadaczy pozwoleń wodnoprawnych, nawet korzystających z wód tego samego cieku, nie przesądza jeszcze, iż są oni stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. (...) Tak więc ustalenia formalne dotyczące stron, będą stanowić zagadnienie wstępne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ". Badając legalność zapadłych rozstrzygnięć, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ pierwszej instancji rozpoznający ponownie sprawę nie wyjaśnił w ogóle na jakiej podstawie ustalił, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony A. B., S. T., T. K. i B. P. Ich oświadczenia (jako stron) złożone w trakcie toczącego się postępowania mają bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również organ odwoławczy, rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez wnioskodawców odwołania, też nie wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody i które przepisy prawa materialnego administracyjnego uznał, iż ww. osobom przysługuje przymiot stron w niniejszym postępowaniu. Samo stwierdzenie, że stawy skarżących usytuowane są powyżej stawów A. B., S. T., T. K. i B. P., nie jest wystarczające do uznania tych osób za strony tego postępowania. Organ ten nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, iż zmiana decyzji z dnia 21 grudnia 2001 r. w sposób wnioskowany przez skarżących, dotyczy interesu prawnego pozostałych wymienionych osób posiadających stawy niżej położone. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona, a także poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo procesowe, tj. przepisy art. 7, art. 28, art. 107 § 1 z związku z § 3 kpa w części dotyczącej braku wyczerpującego i popartego konkretnymi dowodami uzasadnienia odnośnie uznania właścicieli stawów rybnych położonych niżej za strony toczącego się postępowania nadzwyczajnego, a ponadto przepis art. 1 pkt 87 w związku z art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087). Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt lit "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.