II SA/Wr 635/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul. N. Ł. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz J. i K. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) oraz na podstawie § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz. 1991) o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. N. Ł. [...] (działka nr [...], obręb K.-2, KW nr [...]), przez dotychczasowych współużytkowników wieczystych J. i K. S . Zasadniczą przyczyną odmowy było ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Na podstawie zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku z dnia [...]r., organ ustalił, że do użytku oddano "nowo wybudowane pomieszczenie warsztatowe mechaniki podjazdowej". W takiej sytuacji - według organu pierwszej instancji - nie został spełniony warunek wynikający z art. 1 przywołanej wyżej ustawy, który stanowi, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa przysługuje użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Na skutek odwołania J. i K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję . W motywach rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu prawa własności przez użytkowników wieczystych - obowiązującego w brzmieniu nadanym nowelizacją tej ustawy, wprowadzoną przepisem art. 15 ustaw z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) - osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości, z dniem w którym decyzja o nabyciu prawa 2 sygn.akt II SA/Wr 635/04 własności nieruchomości wydana przez właściwy organ stała się ostateczna. Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. ł ust. 1 ustawy. Analizując treść przywołanego przepisu Kolegium stwierdziło, że obie przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że z uprawnienia przewidzianego w tej ustawie korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, że w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi gruntu i były nimi nadal w dniu wejścia w życie ustawy czyli w dniu 24 października 2001 r. Dalej organ wywiódł, że musi być zachowana tożsamość tych osób, to znaczy, ta sama osoba musi być użytkownikiem (współużytkownikiem) wieczystym grantu w obu wskazanych datach. Poza tym, warunkiem niezbędnym do skorzystania z dobrodziejstwa "uwłaszczenia" jest również konieczność stwierdzenia jego zabudowy na cele mieszkaniowe w tych dwóch datach. Zauważono również, że ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby omawianej ustawy pojęcia "zabudowanych na cele mieszkaniowe", dlatego dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do przepisu art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r., Nr 64, poz. 543 z późn.zm.), który stanowi, że za zakończenie budowy należy uznać wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Stwierdzono również, że w dniu 26 maja 1990 r., kwestie zabudowy gruntów regulowały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r" Nr 14, poz. 74 z późn. zm). Przepis art. 29 tej ustawy stanowił zaś, że za zakończenie zabudowy domów jednorodzinnych uważa się zawiadomienie o oddaniu do użytku. Kolegium wyjaśniło również, że decyzje w sprawach nabycia własności nieruchomości będą wydawane w trybie określonym w przepisach powołanego we wstępie aktu wykonawczego. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nabyciu własności nieruchomości, właściwy organ sporządza wykaz nieruchomości o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji wskazał, że według art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy w formie aktu notarialnego, wymaga wpisu w księdze wieczystej. Oznacza to, że nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje nie z chwilą zawarcia umowy lecz dopiero z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Zatem dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania wieczystego jest 3. sygn.akt II SA/Wr 635/04 stosowny dokument zawierający informację, że prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej (nie jest nim więc umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste lub o przeniesieniu tego prawa). Ponieważ w aktach rozpatrywanej sprawy brak było odpisu z księgi wieczystej, Kolegium przyjęło przez domniemanie, że status odwołujących się jako użytkowników wieczystych wynika z dołączonej umowy użytkowania wieczystego. Na podstawie tego dokumentu ustalono również, że strony spełniają warunek dotyczący tożsamości osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi, jako że wykonywali je w dniu [...]r i w dniu [...]r. W ocenie organu odwoławczego nie został jednak spełniony drugi warunek wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Z kserokopii dziennika budowy dołączonego do akt sprawy wynika, że jeszcze w latach [...]-[...] trwały prace budowlane polegające na budowie domu jednorodzinnego. W roku [...] na wniosek inwestora zostały wstrzymane. Ponieważ, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu 26 maja 1990 r. budowę uznaje się za zakończoną dopiero z chwilą złożenia zawiadomienia o oddaniu domu do użytku, Kolegium uznało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...]r. nie mogła być uznana za zabudowaną na cele mieszkaniowe. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. i K. S. wnieśli o jej zmianę poprzez pozytywne rozpatrzenie wniosku o nabycie prawa własności nieruchomości lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W petitum skargi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przez uznanie, że stanowiąca przedmiot wniosku nieruchomość, w dniu [...]r. oraz w dniu [...]r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe; art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 29 ust. 2 ustaw z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez zastosowanie tych przepisów mimo braku faktycznych i prawnych podstaw. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali dokonaną przez Kolegium wykładnię pojęcia "zabudowany na cele mieszkaniowe", wskazując, że nieprawidłowo przyjęto, że ustawowa definicja pojęcia "zakończenia zabudowy" wyrażona w art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości będzie dla tego celu odpowiednia. Według skarżących, posłużenie się tym pojęciem jest niedopuszczalne, gdyż te dwa pojęcia nie są tożsame ani nawet podobne ponieważ wskazują na inny moment i stan budowy. Dlatego interpretacji omawianego 4. sygn.akt II SA/Wr 635/04 zwrotu należy dokonywać w oparciu o art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według którego pojęcie "zabudowanych", wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych w określonych miejscach a nie z ich zakończeniem na etapie umożliwiającym formalne zgłoszenie budynku do użytku. Z tego też względu skarżący wywodzili, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotny fakt formalnego zgłoszenia budynku do użytku, ale to, czy w dniu 26 maja 1990 r. zabudowanie terenu na cele mieszkaniowe się rozpoczęło i co najmniej w takim stanie pozostawało w dniu wejścia w życie ustawy. Tak określone przesłanki były spełnione w dniu [...] i w dniu [...]r., co potwierdzają akta sprawy. Oczywistym jest, że zamiarem ustawodawcy było aby w obu wskazanych datach nieruchomości były zabudowane. Gdyby zaś jego wolą było objęcie zakresem ustawy tylko nieruchomości na których w obu wskazanych w ustawie datach znajdował się budynek formalnie oddany do użytku, to nic nie stało na przeszkodzie, aby zostało to zapisane w dyspozycji przepisu art.l ust. 1 omawianej ustawy. Zdaniem skarżących zamiarem ustawodawcy było jednak objęcie dobrodziejstwem ustawy nie tylko tych osób, które zawiadomiły organ zakończeniu budowy, ale także tych, których budynek nie spełniła zakończonej budowy tj. nie był w stanie surowym zamkniętym i z tego powodu nie mógł być oddany do użytku w tym czasie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego - tak jak żądano tego w skardze - lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując oceny w granicach ustawowo przyznanych kompetencji Sąd związany jest stanem prawnym i faktycznym jaki istniał w momencie podejmowania decyzji. 5. sygn.akt II SA/Wr 635/04 Wychodząc z tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Przechodząc do oceny ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych, należy przede wszystkim zważyć, że zaskarżona decyzja wydana została m. innymi na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowiły, nieobowiązujące obecnie, przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz.1209 z późn. zm ). W myśl art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna. Jak zasadnie przyjął w swojej decyzji organ odwoławczy, obie przesłanki odnoszące się czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie. Wymagana jest przy tym tożsamość osób do których przepis ten się odnosi, co oznacza, że te same osoby musiały być użytkownikami wieczystymi nieruchomości w obu wskazanych datach. W rozpatrywanej sprawie, przyjęte zostało przez organ odwoławczy, że skarżący w obu wymienionych w ustawie datach, byli współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Opierając się bowiem na załączonej do akt sprawy umowie użytkowania wieczystego z dnia [...]r., organ przyjął na zasadzie domniemania, że są oni użytkownikami wieczystymi. W aktach sprawy brak było natomiast dowodu potwierdzającego, że prawo to zgodnie z wnioskiem zawartym w tej umowie, ujawnione zostało w księdze wieczystej. Okoliczność ta wymagałaby zatem jednoznacznego wyjaśnienia. Należy jednak zauważyć, że dla skorzystania z dobrodziejstwa omawianej ustawy, nie wystarczy spełnienie określonych w jej art. 1 ust. 1 przesłanek podmiotowych, ale konieczne jest również, spełnienie wynikających z tego przepisu kryteriów przedmiotowych. Ustalono w nim bowiem, że zakresem przedmiotowym ustawy objęte są wyłącznie pozostające w użytkowaniu wieczystym nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe oraz stanowiące nieruchomości rolne. Istotą rozpatrywanej sprawy - a zarazem podstawową kwestią sporną - 6. sygn.akt II SA/Wr 635/04 było zaś ustalenie, czy nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania, mieści się w tak ustawowo zakreślonych granicach. Jak trafnie zauważyły strony skarżące i organ odwoławczy, ustawodawca nie wyjaśnił na potrzeby omawianej ustawy pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe". W takiej sytuacji, zgodnie z regułami wykładni systemowej, próbę jego zdefiniowania należy podjąć przez analizę innych aktów prawnych, które mogą dotyczyć przedmiotowej materii. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że dotyczy on nieruchomości już zabudowanych na cele mieszkaniowe, a więc takich, na których proces zabudowy na ten cel został już zakończony. Dla prawidłowej interpretacji omawianej normy, konieczne jest zatem, zdefiniowanie momentu w którym można uznać, że mamy do czynienia z zabudowaniem takiej nieruchomości w sensie prawnym. Podkreślić przy tym trzeba, że chodzi tutaj o zabudowę nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym, a więc nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wśród obowiązujących aktów prawnych podstawowe znaczenie w tym zakresie, niewątpliwie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), które określają zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 pkt 1). Ustalając zasady zagospodarowania nieruchomości publicznych oddawanych w użytkowanie wieczyste i trwały zarząd ustawodawca wyjaśnił, że przez zakończenie zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uważa się, wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (art. 62 ust. 3). Uwzględniając zatem przedstawione wyżej uregulowania, w tym fakt, że znajdowały one zastosowanie do nieruchomości publicznych pozostających w użytkowaniu wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., zasadne wydaje się przyjęcie, że w postępowaniu o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości prowadzonym na podstawie tej ustawy, ustalenie zabudowania bądź niezabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe, powinno odbywać się według reguły wynikającej z art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów ustawy o nabywaniu prawa własności przez użytkowników wieczystych nie wynika jednak wprost w jakim momencie omówione wyżej okoliczności mają być oceniane: czy w momencie wejścia w życie ustawy, czy w dniu 26 maja 1990 r. lub w dniu 24 7 sygn.akt II SA/Wr 635/04 października 2001 r. -jako datach granicznych - w których uprawniony musi posiadać status użytkownika lub współużytkownika wieczystego, czy też w obu tych datach łącznie. Organ odwoławczy dokonując oceny tych okoliczności, za wiążący przyjął dzień [...] r. i stan faktyczny jaki istniał na gruncie w tym dniu. Zdaniem Sądu, przyjęty przez Kolegium sposób wykładni, który doprowadził do przedstawionego stanowiska, należy jednak uznać za błędny. Analiza treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. dokonana przy zastosowaniu wykładni gramatycznej i celowościowej prowadzi bowiem do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość objęta postępowaniem o nieodpłatne nabycie prawa jej własności jest zabudowana na cele mieszkaniowe, miarodajny jest stan istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 24 października 2001 r. Przedstawiony sposób wykładni nie daje też podstaw do wnioskowania,., że .'.wolą ustawodawcy było stworzenie kolejnego ograniczenia dla podmiotów mogących korzystać z ustawowego przywileju uwłaszczenia poprzez wymóg istnienia zabudowy mieszkalnej na nieruchomości objętej przekształceniem w dniu 26 maja 1990 r. Podobny pogląd prezentowany był już w innych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jakie zapadały w analogicznych sprawach. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie, również podziela (por. sprawy sygn.akt II SA/Wr 1216/03 lub sygn akt II SA Wr 204/05). Wobec przedstawionych wyżej wywodów, za niezasadne należy też uznać, odwoływanie się przy ocenie omawianej okoliczności, do przepisu art. 29 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro bowiem ocena przesłanek przedmiotowych, winna być dokonana na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., nie było potrzeby sięgania do aktu prawnego, który na długo przed tym dniem utracił swoją moc obowiązującą. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego, że warunek ustalony w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, dotyczący zabudowania nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym na cele mieszkaniowe, jest zachowany tylko wówczas, gdy zabudowa taka istniała już w dniu 26 maja 1990 r., a budynek mieszkalny był w tej dacie oddany do użytku. Sąd nie podziela również prezentowanego w skardze poglądu, że pojęcie "nieruchomości zabudowanych" należy wiązać z wykonywaniem robót budowlanych w określonych miejscach a nie z ich zakończeniem. Gdyby bowiem, rzeczywiście chodziło w 8. ■; sygn.akt II SA/Wr 635/04 przypadku omawianej ustawy o taki sposób rozumienia przepisu, to ustawodawca nie użyłby słowa "zabudowanych" (tryb dokonany) lecz na przykład słowa "zabudowywanych" ( tryb niedokonany). Mając powyższe na uwadze powyższe okoliczności i zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu. 9.