II SA/Wr 636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt II SA/Wr 636/08 U Z A S A D N I N I E Postanowieniem nr 1491/2008, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia R. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia 28 lipca 2008 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych położonych w S. [...] gmina L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 listopada 2007 r., R. S. złożył w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych położonych we wsi S. [...], gm. L. We wniosku wskazano, że obiekty zostały wzniesione w latach 1994 -1998. Na wniosek pełnomocnika strony z dnia 29 listopada 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wyznaczył termin przesłuchania świadków w celu dokładnego ustalenia czasokresu w jakim został wybudowany ten obiekt budowlany. W dniu 20 grudnia 2007 r. został przesłuchany A. K. (protokół nr [...]), a w dniu 27 grudnia 2007 r. T. Z. (protokół nr [...]). W celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 18 stycznia 2008 r. przesłuchał również M. S. (protokół nr [...]) jako byłego właściciela obiektu. Wszyscy świadkowie zostali poinformowani o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. A. K. zeznał, iż pomagał J. D. w charakterze operatora ciągnika przywożąc materiały z kamienia w latach 2005 - 2006, natomiast nie wykonywał żadnych robót budowlanych w latach 1994-1998. M. D. i T. Z. zeznali, iż w latach 1994-1998 pracowali u R. S. wykonując roboty pomocnicze np. czyszczenie cegieł. Według zeznań M. D. "w latach 1994-1998 były początki powstawania poszczególnych elementów konstrukcyjnych, lecz nie były to obiekty zrealizowane w takim stanie jak w chwili obecnej, lecz jedynie zaczyny". J. D. zeznał, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1994 roku, a zakończone w listopadzie 1998 roku. W dniu 17 marca 2008 r. pełnomocnik strony, J. D. po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie wystąpił do organu o ponowne przesłuchanie świadków z jego uczestnictwem i z umożliwieniem udziału w czynnościach dowodowych. W toku ponownego przesłuchania A. K., zeznał iż od wiosny 1995 roku do jesieni 1998 roku wykonywał u R. S. prace pomocnicze, natomiast nie pamięta, czy po 1998 r. prowadzone były prace budowlane, T. Z. uczestniczył przy każdym etapie budowy w okresie wiosna 1995 - jesień 1997. Po kolejnym przesłuchaniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego w postaci wszystkich protokołów przesłuchania organ stwierdził, iż w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przez przesłuchane osoby, gdyż jedno z tych zeznań zawiera znamiona poświadczenia nieprawdy. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przekazał sprawę do Prokuratora Rejonowego w L. w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia przestępstwa i postanowieniem [...] z dnia 28 lipca 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie administracyjne w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych położonych w S. [...], gmina L. Postanowienie to zostało oprotestowane przez pełnomocnika inwestora. W zażaleniu skarżący wnosi o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jako nieuprawnionego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie stwierdził że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi o możliwości zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W ocenie organu pierwszej instancji "zagadnieniem wstępnym", było skierowanie do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po 31 grudnia1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z tym należy stwierdzić, iż w celu legalizacji obiektu budowlanego na podstawie tego przepisu należy w sposób jednoznaczny i bezsporny udokumentować okres zakończenia budowy. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organ stwierdza że na jego podstawie ustalenie okresu zakończenia budowy nie jest możliwe, ponieważ osoby przesłuchane dwukrotnie w charakterze świadków, uprzedzone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wskazują różne daty wykonywania prac przy powstawaniu obiektu. W oświadczeniu R. S. wskazano, iż obiekt budowlany został wzniesiony w latach: marzec 1995, a budowa została zakończona w kwietniu 1998 roku. Natomiast z zeznań J. D. wynika, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1994 roku, a zakończone w listopadzie 1998 roku. Biorąc pod uwagę wskazane rozbieżności PINB, nie mając możliwości dokonania oceny wiarygodności zeznań świadków, wyjaśnień stron, a tym samym jednoznacznego ustalenia okresu zakończenia budowy, słusznie zawiesił postępowanie i zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w L. o wszczęcie postępowania w sprawie składania fałszywych zeznań przez byłych pracowników pana R. S. Reasumując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozstrzygniecie dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. uznał za właściwe. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze podniósł szereg zarzutów naruszenia art. 6 w zw. z art. 97 i 98 kpa poprzez zawieszenie postępowania bez podstawy prawnej. Strona skarżąca zarzuca także naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia, które ma charakter zagadnienia wstępnego i nie wyjaśnienie jego związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, art. 80 i 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w tym co do wiarygodności świadków nie pozwalają na ustalenie przez organ administracji stanu faktycznego samodzielnie na podstawie własnej oceny dowodów i własnej inicjatywy dowodowej, art. 97 i 98 kpa w zw. z art. 77 § 1, art. 80 poprzez przyjęcie, że zawiadomienie prokuratury o popełnieniu przestępstwa może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Artykułu 10 § 1, art. 79 kpa poprzez rozstrzygnięcia na podstawie dowodów przeprowadzonych z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu, art. 15 kpa poprzez uzupełnienie argumentacji faktycznej i prawnej postanowienia przez organ drugiej instancji. Wskazując na przedstawione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z przyczyn innych niż w niej naprowadzone. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwane dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na orzeczenia wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem badania legalności jest w sprawie niniejszej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w sprawie utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia przez organy ścigania kwestii składania fałszywych zeznań przez świadków w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem zawieszenie postępowania na wskazanej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Z akt wcale nie wynika, że w omawianym przypadku istnieje zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem to na organie orzekającym (w tym przypadku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych) spoczywa normatywny obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania merytorycznej decyzji. Nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozpoznania sprawy okoliczność czy osoba zeznająca w toku postępowania administracyjnego zostanie następnie skazana za fałszywe zeznania. Organ bowiem winien na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny dowodów wskazać którym dowodom dał wiarę i dlaczego, a jakim odmówił wiarygodności. Ewentualne czynności orzecznicze, podjęte w toku wszczętego na skutek zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa postępowania karnego, mogą ewentualnie doprowadzić do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z tych względów na zasadzie art. 149 § 1 pkt c należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200upsa, zaś w zakresie wstrzymania skarżonego aktu Sąd orzekł po myśli art. 152 tejże ustawy.