II SA/Wr 637/05

Sygnatura akt II SA/Wr 637/05 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 6 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Anna Siedlecka As. WSA Alicja Palus Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. U Z S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decyzją z dnia 3 grudnia 2004 r., nr 927-II/04, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), udzielił J. M. pozwolenia na użytkowanie przebudowanych pomieszczeń piwnicznych, przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ul. A. C. [...] we W. Od tej decyzji (określając ją jako decyzja nr 2), pismem z dnia 4 lutego 2005 r., odwołała się K. M., zamieszkała we W. przy ul. C. [...] m [...], wskazując, że przebudowa została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem rozbudowy. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zauważył, że o tym, iż wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie dotyczy wymienionej na wstępie decyzji, świadczy jego treść. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że elementem kwalifikującym podmiot jako stronę, tj. uczestnika postępowania mającego pełen zakres uprawnień procesowych oraz będącego adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. Podkreślił, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, natomiast w myśl przepisu ust. 7 tego artykułu, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była zaadresowana do wnoszącej odwołanie, gdyż inwestorem jest J. M., na której wniosek z dnia 27 listopada 2003 r. pozwolenie zostało wydane. W skardze na ostateczne postanowienie strona wniosła o jego uchylenie uzasadniając, iż nie zostało w nim zajęte stanowisko co do pisma z dnia 27 listopada 2000 r. traktującego o rozbudowie domu przy ul. C. [...] we W. – będącego współwłasnością – niezgodnie z projektem technicznym. Ponadto organ nie wziął pod uwagę art. 36a i art. 59a ustawy – Prawo budowlane oraz art. 200 k.c. a także okoliczności, iż pomieszczenia piwniczne stanowią współwłasność, zaś inwestor bez zgody współwłaściciela nie miał prawa wykonywać prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie znajduje podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie podtrzymuje i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane na podstawie prawa procesowego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga przede wszystkim rozważenia, czy K. M., będąca w dniu wydawania kwestionowanego postanowienia o niedopuszczalności odwołania współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy inwestycja, jest stroną tego postępowania. Ta bowiem okoliczność decyduje, czy może ona skutecznie składać odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu zaznaczyć należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia orzeczenia wydanego przez organ orzekający. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a., legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona (art. 127 § 1 k.p.a.), którą, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi, przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków, które realizować można w postępowaniu administracyjnym. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny (art.28 k.p.a.), organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje podstawę w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Ustawodawca, definiując w art. 28 k.p.a. pojęcie strony postępowania, jednoznacznie wskazał na powiązanie podmiotu z konkretnym interesem prawnym, czyli takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i musi być interesem indywidualnym strony postępowania. Oznacza to tyle, że uczestniczenie jakieś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001r., (sygn. akt I S.A. 511/00/LEX nr 54725), Sąd stwierdził, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, (wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2312/99, LEX nr 78956). Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Jeżeli jednak w postępowaniu wstępnym organ drugiej instancji stwierdzi, że osoba ta nie ma w rozpoznawanej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to stwierdza wówczas postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Innymi słowy, brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie orzeczenia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie toczy się w trybie art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. We wskazanym artykule ustawodawca określił jednoznacznie, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wynika to wprost z brzmienia ustępu 7 art. 59 Prawa budowlanego. W konsekwencji na akceptację zasługuje stanowisko organu drugiej instancji. W kontrolowanym postępowaniu bezsprzecznie należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą, albowiem nie miała ona statusu strony postępowania. W konkluzji stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby akt ten naruszał obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.