II SA/Wr 637/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2011r. sprawy ze skargi K. i W. Ł. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zabudowania części budynku przy ul. D.[...] w Z. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek B. i W. H. w sprawie zabudowania części nazwanej niezabudowaną przez K. i W. Ł. Postanowieniem z dnia [...]r. (w postanowieniu tym błędnie podano rok 2007) nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 123 oraz art. 145 kpa "odwiesił" postępowanie wszczęte na wniosek B. i W. H. w sprawie zabudowania części nazwanej niezabudowaną przez K. i W. Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał w szczególności, że w dniu 6 kwietnia 2009 r. K. i W. Ł. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zawieszenie postępowania w sprawie zabudowania części nazwanej niezabudowaną do czasu załatwienia w Urzędzie Miasta sprawy wykupu lokalu mieszkalnego dotychczas użytkowanego. Organ podał następnie, że w dniu 21 czerwca 2010 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. pismo B. i W.H. w sprawie "odwieszenia zawieszonego postępowania, z uwagi iż Urząd Miasta Z. nie zakwalifikował lokali mieszkalnych Państwa H. i Państwa Ł. do lokali samodzielnych w świetle wyroku z dnia 30 stycznia 2008 roku" sygn. akt II SA/Bd 935/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wobec powyższego orzeczono jak wyżej. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie K. i W. Ł. wnieśli o jego uchylenie. Zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odwiesił postępowanie "wszczęte na wniosek B. i W. H." – nie przeprowadzając dowodu, że są oni w sprawie legitymowani do wszczęcia takowego postępowania, a wniosek skarżących w przedmiocie zawieszenia postępowania nie został rozpoznany, w związku z czym nie rozumieją na czym polegać ma odwieszenie zawieszonego postępowania. Oświadczyli, że nie jest im wiadome i nie wynika to z postanowienia, "o jakich zebranych informacjach" myślał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznawiając postępowanie w trybie art. 145 kpa – bez szczegółowego ich wskazania i uzasadnienia. Stwierdzili, że podtrzymują, iż lokal mieszkalny przez nich zajmowany jest wytypowany do sprzedaży, tyle tylko, że termin sprzedaży nie jest ostatecznie ustalony. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania, w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach i winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Zaznaczając, że art. 97 § 1 kpa wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że w razie wystąpienia jednej z wyliczonych w przywołanym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu lub na wniosek zawiesić postępowanie. Wojewódzki Inspektor wskazał, że postanowienie zawieszające postępowanie w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Podkreślając, że termin zagadnienia wstępnego oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ administracji lub sąd, a także, iż organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, organ administracyjny podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ II instancji podał, że jakkolwiek organ stopnia powiatowego zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to nie wskazał w postanowieniu zawieszającym postępowanie z dnia [...] r., jakie zagadnienie wstępne było przesłanką do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero w postanowieniu podejmującym postępowanie z dnia [...] r. organ I instancji wyjaśnił, iż zagadnienie to było związane z zamiarem wykupu i podziału lokali mieszkalnych przez B. i W. H. oraz K. i W.Ł. Wskazując na powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestia zamierzeń stron postępowania, dotycząca przyszłego podziału nieruchomości nie może być uznana za zagadnienie wstępne, bowiem nie można uznać jej za kwestię, która pojawiła się w trakcie postępowania i ma wpływ na jego przeprowadzenie. Organ stopnia powiatowego obowiązany jest bowiem prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w niniejszej sprawie jest możliwy do określenia i nie powinien budzić wątpliwości. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w konsekwencji uznać należy, iż organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa i tym samym w pełni zasadnym stało się podjęcie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżących w zażaleniu organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Wojewódzki Inspektor podniósł, że zawieszenie postępowania wyklucza prowadzenie postępowania dowodowego i merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ. Tym samym zarzuty skarżących dotyczące uniemożliwienia im wypowiedzenia się w sprawie oraz brak postępowania wyjaśniającego należy uznać za chybione. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że zasadne jest podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie robót budowlanych przy ul. D. [...], bowiem kwestia przyszłego podziału nieruchomości czy też jego nabycia nie może zostać uznana za zagadnienie wstępne konieczne do wyjaśnienia przez organ przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ stopnia powiatowego w sentencji i uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, iż postanowienie to dotyczy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, tym samym za błędne uznać należy powołanie się przez organ I instancji na art. 145 kpa. Powyższy błąd – w ocenie organu odwoławczego – nie obliguje jednak do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, przesłanką do uchylenia przesłanką do uchylenia postanowienia nie może być też oczywista omyłka, dotycząca daty wydania postanowienia, to jest [...]r. Wskazując na powyższe organ II instancji wywiódł, że okoliczność, na którą powołuje się organ stopnia powiatowego nie stanowiła i nie stanowi obecnie przeszkody w prowadzeniu postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez K. i W. Ł. w budynku przy ul. D.[...], co obliguje organ do podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] r. Na powyższe postanowienie K. i W. Ł. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając, iż zostało ono wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu skarżących argumentacja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest uzasadniona albowiem bezspornym jest, że skarżący wybudowali zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, dokumentacją techniczną oraz niezbędnymi zezwoleniami, taras nad istniejącym garażem i w wyniku przesunięcia go dalej zmuszeni byli do wybudowania wspornika podtrzymującego go zgodnie z posiadaną dokumentacją techniczną. W ten sposób pod tarasem istniał nadal garaż i powstała tzw. wolna przestrzeń niezabudowana, którą skarżący (chcąc zabezpieczyć wnękę przed złodziejami) zamknęli wbudowanymi drzwiami. Była to jedyna "budowa", niezgodna ze stwierdzeniem uzasadnienia, że do istniejącego garażu została dobudowana ściana, zabudowująca pomieszczenie pod tarasem. W opinii skarżących, jest to stwierdzenie nieprawdziwe, albowiem skarżący żadnej ściany nie budowali, a jedynie wbudowali drzwi. W opinii K. i W. Ł. nie można też podzielić stanowiska, że podjęcie decyzji przez Gminę Miejską w sprawie sprzedaży lokali w tymże budynku nie może być uznane za zagadnienie wstępne. Ich zdaniem uwzględniając, iż bezspornym jest, że garaż i zamknięta powierzchnia w dalszej części pod tarasem posadowione są na nieruchomości będącej własnością skarżących oraz to, że tylna ściana tej powierzchni zamkniętej jest ścianą piwnicy aktualnie użytkowanej przez B.i W. H., w związku z czym przy podjęciu decyzji o sprzedaży lokali dojdzie do podziału pomieszczeń w taki sposób, że górne pokoje sprzedane zostaną B. i W. H. jako lokatorom pierwszego piętra, natomiast piwnice sprzedane zostaną skarżącym. K. i W. Ł. wywodzili ponadto, że B. i W. H. nie wskazali, jaki mają uzasadniony interes faktyczny lub prawny, którego istnienie warunkowałoby ocenienie ich jako strony postępowania. Skarżący stwierdzili następnie, że organ I instancji w pełni świadomie powołał się na podjęcie postępowania zawieszonego w oparciu o art. 145 kpa, natomiast kwalifikacja ta – jeżeli miałaby być uznana za błędną zgodnie z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – nie może stanowić podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest to, czy zawieszone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. postępowanie w sprawie zabudowania części budynku winno zostać podjęte, czy też brak było podstaw do jego podjęcia. Zawieszając z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne wskazanym wyżej postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. jako podstawę prawną zawieszenia przywołał art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, że w dniu [...] r. K. i W. Ł. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zawieszenie postępowania w sprawie zabudowania części nazwanej niezabudowaną do czasu załatwienia w Urzędzie Miasta sprawy wykupu lokalu mieszkalnego dotychczas użytkowanego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Chociaż wyraźnie tego nie wyartykułowano w motywach postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r., mając na uwadze przywołany przez organ powód wskazany przez skarżących we wniosku z dnia [...] r., należy dojść do wniosku, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał za zagadnienie wstępne kwestię "załatwienia w Urzędzie Miasta sprawy wykupu lokalu mieszkalnego dotychczas użytkowanego". Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07 – LEX nr 516077 i przywoływana w nim literatura prawa administracyjnego: B.Gralczyk, "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573). Wskazuje się przy tym na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art.97 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III). Mając na uwadze tak rozumiane zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zamiar wykupu i podziału lokali mieszkalnych przez B. i W. H. oraz K. i W. Ł., kwestia zamierzeń stron postępowania, dotycząca przyszłego podziału nieruchomości, nie może być uznana za zagadnienie wstępne. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła zatem przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniająca zawieszenie postępowania. Stosownie do art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Tym bardziej więc należy podjąć postępowanie w sytuacji, gdy brak było przyczyn uzasadniających jego zawieszenie, a mimo to zostało ono zawieszone. W tym stanie rzeczy zawieszone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. postępowanie w sprawie zabudowania części budynku należało podjąć, co uczyniono postanowieniem tego organu nr [...] z dnia [...] r. (błędnie podając w tym postanowieniu rok 2007 w dacie jego wydania, wadliwie przywołując w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia art. 145 kpa oraz niepoprawnie określając, że postanawia się "odwiesić" zawieszone postępowanie). Jak trafnie wywiódł organ II instancji, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] , zarówno błędne powołanie się przez organ I instancji na art. 145 kpa, jak i oczywista omyłka, dotycząca daty wydania postanowienia, to jest [...] r., gdyż uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, którego istotą było podjęcie wadliwie zawieszonego postępowania administracyjnego i w rzeczywistości istniał przepis pozwalający na takie rozstrrzygnięcie. Nie miało też wpływu na wynik sprawy niepoprawnie użyte określenie, iż postanawia się "odwiesić" – zamiast "podjąć" zawieszone postępowanie, ponieważ istotą "odwieszenia" zawieszonego postępowania jest jego podjęcie i takie też jest jego rozumienie w języku potocznym. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżących w skardze stwierdzić należy, że również pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w swej istocie nie wskazują na brak podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Takie argumenty, jak wybudowanie przez skarżących zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, dokumentacją techniczną oraz niezbędnymi zezwoleniami, tarasu nad istniejącym garażem oraz wybudowanie wspornika podtrzymującego go zgodnie z posiadaną dokumentacją techniczną, chęć zabezpieczenia wnęki przed złodziejami poprzez wbudowanie drzwi itp., dotyczą kwestii merytorycznych, a nie procesowych i mogą być rozpatrywane tylko podczas toczącego się – a nie zawieszonego – postępowania. Reasumując – jak już wyżej wskazano, przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie kwestia podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zabudowania części budynku, dlatego merytoryczne argumenty podnoszone przez skarżących nie mają wpływu na wynik sprawy. Istotne jest zatem tylko to, że – jak trafnie uznał organ II instancji – kwestia przyszłego podziału nieruchomości czy też jej nabycia nie może być uznana za zagadnienie wstępne konieczne do wyjaśnienia przez organ przed rozstrzygnięciem sprawy merytorycznie, a uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji nie mają wpływu na fakt, że – wobec braku podstawy do zawieszenia postępowania – winno ono zostać podjęte, a więc nie mają wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.