II SA/Wr 639/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie asesor WSA Olga Białek, sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego O w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A w Ś. przy ul. N. oddala skargę Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 46 a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, po uzyskaniu uzgodnień z Wojewodą D. i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym wyraził zgodę dla Polskiej Telefonii Cyfrowej A Sp. z o. o, w W. na realizację przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A nr [...]" na wieży ciśnień w Ś. przy ul. N. A. W decyzji ustalono warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, w tym wymóg uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz wytwarzania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych (powyżej 0,1 W/m2) na wysokości powyżej 19,5 m i maksymalnie do odległości 61 m od płaszczyzny anten. Nakazano spełnić warunki techniczne przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar projektowanej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, a jedynie Studium przyjętym uchwałą Rady z dnia 21.03.2005 r. Przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskano wymagane uzgodnienia. Przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa (art. 53 w związku z art. 32 POŚ). Po dokonaniu obwieszczenia (art. 46a ust. 5 POŚ w związku z art. 49 k.p.a.) do organu wpłynął protest mieszkańców ul. N. [...] – [...]. Protest nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na położenie tego budynku w odległości 107 m od wieży ciśnień. Według Raportu, w miejscach dostępnych dla ludności tj. w odległości 50 m od wieży i na wysokości 2 m, gęstość strumienia mocy od wszystkich anten wyniesie 0,0025 W/m2, czyli 40 razy mniej od wartości normatywnej. Wpłynęło ponadto pismo Stowarzyszenia Ekologicznego O w Ś., zawierające w szczególności uwagi na temat szkodliwości promieniowania ze strony stacji. Tymczasem według treści Raportu oddziaływania na środowisko oraz opinii Inspektora Sanitarnego i Wojewody przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe dla środowiska oraz nie narusza przepisów z zakresu ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym. W załączniku do decyzji przedstawiono szczegółową charakterystykę przedsięwzięcia, obejmującego demontaż istniejących anten sektorowych, montaż 3 anten sektorowych 3-systemowych (GSM, DSC i UMTS), zmianę azymutów istniejących anten parabolicznych linii radiowych, zwiększenie wysokości zawieszenia 1 anteny linii radiowej oraz prace montażowe. Sumaryczna równoważna moc promieniowana izotropowo stacji bazowej wyniesie 10.437 W. Pola elektromagnetyczne o częstotliwości w zakresie od 30 kHz do 300 GHz emitują tam ponadto anteny stacji bazowej sieci PTK C, antena stacji radiokomunikacyjnej Straży Pożarnej, anteny Agencji Ochrony M i anteny stacji bazowej SR-DA Telekomunikacji P S. A. Obszary, w których gęstość mocy pól elektromagnetycznych przekracza wartość dopuszczalną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), wokół wszystkich tych anten, będą znajdowały się na wysokości ponad 19,5 m i wystąpią maksymalnie do odległości 61 m, czyli obszar o ponadnormatywnych poziomach pól elektromagnetycznych nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludzi. Postanowieniem z dnia 29.05.2006 r. organ dopuścił do uczestnictwa na prawach strony Stowarzyszenie Ekologiczne O (art. 33 ust. 9 POŚ i ust. 31 § 3 pkt 2 i § 2 k.p.a.). W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie, podnosząc przede wszystkim, że emisja pola elektromagnetycznego (PEM) o gęstości mocy przekraczającej moc tła naturalnego, w każdym przypadku oddziaływuje szkodliwie na zdrowie ludzi i środowisko, zatem odmienne twierdzenie organu dowodzi nieważności decyzji (art. 11 POŚ), zaś będący jego źródłem Raport został opracowany wadliwie (§ 3 rozporządzenia z 14.07.1998 r. i art. 52 POŚ). Projektowana rozbudowa godzi w postanowienia art. 68 i art. 74 Konstytucji RP i w niezbywalne prawo do zdrowia i życia mieszkańców Ś. Do odwołania skarżący dołączył dokument w postaci tzw. Apelu Freiburskiego oraz opinię Mariana Kłoszewskiego dotyczącą Oceny oddziaływania na środowisko stacji bazowej, wykonanej w 1999 r., a także Uwagi i wnioski tegoż M. Kłoszewskiego (radioelektronik – członek stowarzyszenia d/s przeciwdziałania elektroskażeniom) dotyczące Raportu dołączonego do akt nin. sprawy. Uwagi zawierają krytykę treści Raportu, jako ograniczającego się do informacji o rozkładzie PEM w zakresie przekraczającym graniczą wartość dopuszczalną 0,1 W/m2, bez oszacowania poziomów PEM w miejscach dostępnych dla ludności i bez analizy oddziaływania tych pól na środowisko. Wartość dopuszczalna 0,1 W/m2 jest kryterium dopuszczalności emisji, a nie kryterium braku zagrożenia zdrowia. W obszernym wywodzie autor Uwag przekonywał o szkodliwości oddziaływania PGM na zdrowie ludzi, niezależnie od mocy promieniowania emitowanego przez stację. Jest prawdą, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od wartości granicznej (0,1 W/m2) będą koncentrować się w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Jednak PEM poniżej wartości dopuszczalnej oddziaływuje biologicznie na ludność, o czym stanowią przepisy prawne i o czym powinien traktować Raport, bez pomijania ponadto kwestii czasu naruszenia (art. 52 ust. 1 pkt 6 POŚ), opisu i analizy oddziaływań długoterminowych i skumulowanych oraz propozycji monitoringu oddziaływania stacji na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 12 ustawy). Uwagi zawierają dane na temat szkodliwego oddziaływania PEM o poziomach niższych od limitu 0,1 W/m2. Inwestor powinien udowodnić brak takich oddziaływań ze strony projektowanej stacji. Dopuszczenie emisji PEM na poziomie 0,1 W/m2 do siedzib ludzkich jest sprzeczne z Konstytucją RP. Konkluzja Raportu wskazuje na znamiona przestępstwa, skoro neguje szkodliwe oddziaływania stacji bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego ani merytorycznego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 56 ust. 1 i 3 POŚ oraz podkreślił, że organ I instancji zebrał i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i uwzględnił wnioski wynikające z tych uzgodnień i raportu oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia wynikające z Raportu, wskazujące na brak zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Decyzja spełnia wymagania z art. 56 POŚ. W postępowaniu zapewniono udział społeczeństwa. Według przytoczonych ustaleń i ocen, budowa stacji bazowej będzie spełniać wymagania rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), zaś po jej uruchomieniu będą wykonywane pomiary kontrolne. Decyzja nie naruszała przepisów POŚ lub Konstytucji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący po stwierdzeniu, że podstawą zaskarżonej decyzji jest Raport, zgłosił zarzuty wobec tego Raportu, ale także zarzucił brak odniesienia się w jej uzasadnieniu do zarzutów odwołania (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a) i powołanych w nim dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Skarżący ponownie zwrócił uwagę na krytykę Raportu zawartą w Uwagach i podkreślił szkodliwość oddziaływania PEM na zdrowie ludzi i środowisko niezależnie od gęstości mocy (mniejszej od 0,1 W/m2). Jest niewątpliwe, że stacja bazowa zgodnie z jej zadaniem emituje promieniowanie we wszystkich kierunkach, przy czym główny kierunek emisji PEM posiada pochylenie od 60 do 150. Każde PEM emitowane poza stację prowadzą do wzrostu zachorowalności ludności, zaś poziom gęstości mocy PEM dla projektowanej stacji czyni centrum Ś. praktycznie nieprzydatnym do zamieszkiwania. W załącznikach do skargi skarżący dołączył już uprzednio składane w sprawie dokumenty oraz dodatkowo obliczenia gęstości mocy PEM emitowanych przez stację bazową do miejsc pobytu ludzi, a ponadto wykres i obliczenia obowiązujące szkodliwe oddziaływanie na zdrowie PEM emitowanego przez stację w zależności od gęstości mocy tego promieniowania. Skarżący podkreślił, że faktu występowania szkodliwości nie może zmienić żaden akt prawny. Szkodliwe oddziaływanie nie zanika poza obszarem o gęstości mocy mniejszej od wartości dopuszczalnej. Telefonia komórkowa to masowy eksperyment na ludziach, zaś przyjęta norma nie zabezpiecza przed szkodliwym oddziaływaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący opisał pogarszanie się poziomu prawnej ochrony przed PEM (k.45) oraz brak konsekwencji po stronie ustawodawcy w tym zakresie (k.80 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie tylko stan faktyczny, ale również stan prawny dotyczący rozpatrywanej sprawy, został w zaskarżonej decyzji przedstawiony przez organ w sposób prawidłowy, nie budził on również i nie mógł budzić wątpliwości, a w szczególności zastrzeżeń skarżącego (poza sygnalizowaną kwestią niekonstytucyjności pewnych przepisów z zakresu ochrony środowiska lub uwagami na temat wykładni wymagań prawnych raportu). Wystarczy zatem jedynie wzmiankować, że w nin. sprawie inwestor, wobec zamiaru realizacji przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającego sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 – POŚ). Wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane dokumenty (art. 46a ust. 4 i ust. 50 POŚ), organ przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskał wymagane uzgodnienia (art. 48 POŚ). Odnosząc się do kwestii prawnych zgłoszonych przez skarżącego należy wskazać, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożenia w środowisku, są pola elektromagnetyczne. Rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Poziom pól elektromagnetycznych środowiska jest dopuszczalny, gdy mieści się w graniach ustanowionego standardu emisyjnego. Temu też zagadnieniu przede wszystkim powinien być poświęcony raport (art. 52 POŚ). Rola organu sprowadza się do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych granicach. O ile emisja nie przekracza ustanowionego standardu, to nie prowadzi do zagrożenia stanu środowiska (patrz wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2005 r. IV SA/Wa 1745/05 Lex nr 189799). Nie ulegało również wątpliwości, że zaskarżona decyzja spełniała wymagania art. 56 POŚ. Zgodnie z art. 121 POŚ ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na utrzymaniu poziomów pól poniżej dopuszczalnych. Standardy emisyjne są istotnym instrumentem prawnym ochrony środowiska (art. 3 pkt 33 i 49, art. 141 i ust. 144 POŚ). Oddziaływanie na środowisko w granicach dopuszczalnych jest zgodne z prawem. Szczegółowe kwestie odpowiedzialności w ochronie środowiska pozostają przez sferę działania administracji i sądownictwa administracyjnego, o ile nie dotyczą przypadków unormowanych w art. 362 i nast. POŚ. Obojętne prawnie w nin. sprawie byłyby więc rozważania na temat kumulowanych w czasie negatywnych oddziaływań emisji mieszczących się w poziomach dopuszczalnych. Konstytucja reguluje kwestię ochrony środowiska bezpośrednio (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 i art. 86) oraz pośrednio (zasady działania władz publicznych, reguły dotyczące źródeł prawa, środki ochrony wolności i praw obywateli, funkcjonowanie finansów publicznych itp.). Problematykę ochrony środowiska Konstytucja ujmuje w kategoriach obowiązków władz, nie zaś w kategoriach praw podmiotowych. Kwestii znacznego zawyżenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych bądź niedostrzegania przez ustawodawcę problemu zagrożeń związanych z emisjami poniżej dopuszczalnych poziomów, nie można traktować jako źródła zarzutów o niekonstytucyjności ustanowionych standardów. Należy powtórzyć, że organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ewentualnych zagrożeń związanych z emisją w dopuszczalnych granicach lub wydania decyzji odmownej w przypadku ustalenia takiej emisji, jednak z uwagi na dodatkowe, pozaprawne ustalenia o jej szkodliwości. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa kontrolowaną decyzją i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak na wstępie, po uznaniu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. związanego z ogólnikowym odniesieniem się organu do szczegółowych wywodów odwołania, za uchybienie nieistotne.